摘要：小额贷款公司自其成立起，为满足小微企业、三农的融资需求发挥了重要的作用。但在经济新常态这一背景下，其也暴露出了身份之困、资本之困、资金之困、利率之困、监管之困的问题。对此，通过考察并借鉴域外国家关于小额信贷机构立法、最低注册资本制度、监管模式及其他法律制度的有益经验，并结合小额贷款公司在我国发展的实际提出了相应的应对思路：一要明确立法规划，制定高层级的法律法规；二是完善准入条件，推动小贷公司合理设立；三是优化公司运营，促进小贷公司良性发展；四是厘清监管职责，设立专门的监管机构，以期对我国小额贷款公司的健康稳步发展有所助益。

　　关键词：经济新常态；小额贷款公司；法律问题

　　引  言

　　2005年12月，中国人民银行在全国推行了最早的小额贷款公司（Microfinance company）的试点--山西省平遥县的晋源泰小额贷款公司和日升隆小额贷款公司，这一举措不仅对于三农和小微企业提供金融服务意义重大，对于改善城乡间、不同地区间和不同阶层的收入分配、创造就业机会等也至关重要。

　　为促进和规范小额贷款公司的发展，中国银监会于2006年发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，其后于2008年与中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）及《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》。为促进和推动小额贷款公司在地方上的发展，各省市也陆续出台了一系列的地方规范性文件。

　　在宏观政策的引导下，各地方政府积极配合，小额贷款公司以迅猛的势头不断发展，由此在小微企业融资、“三农”经济的发展中逐步展现出了强劲的动力，小额贷款公司的发展图景理应无限美好。然而，在实际发展过程中，小额贷款公司却受制度、运行等诸多因素掣肘而骑虎难下。因此，在经济发展呈现新常态背景之下，及时梳理当前小额贷款公司发展过程中出现的问题，并对此作出针对性的回应是我们无法回避的一项重要任务，这不仅有利于小额贷款微观层面问题的解决，更有利于为金融市场的宏观发展提供必要的助力。

　　一、经济新常态下小额贷款公司信贷的发展困境与成因分析

　　（一）身份之困：定位尴尬的小额贷款公司

　　在《指导意见》中，小额贷款公司的性质被界定为“企业法人”。 因此，其属于公司这一主体无疑，理应受到《公司法》的约束与规制。值得注意的是，基于金融领域的考量，小额贷款公司的放贷行为显然与此存在着交叉与重合之处，更为重要的是，在小额贷款公司的实际运行中，其所内含的金融机构属性表露的较为明显，其运转模式与众多商业银行等金融机构相比并无本质的差异。鉴于小额贷款公司蕴含的特质，其似乎应受到更为严苛的监管。遗憾的是，一方面，在现行的法律规定框架内，类比于贷款公司、村镇银行等同样从事小额贷款的主体，法律明确赋予了此类主体以金融机构的身份， 并接受银监机构的监督管理。小额贷款公司并未获得金融机构的身份，因此，其并不能受到《商业银行法》的约束；另一方面，基于《指导意见》对小额贷款公司的“企业法人”的定位，其理应受《公司法》的调整，然而，《公司法》并未涉及对贷款业务的约束，“无法可依”便成为小额贷款公司当下处境最真实的写照。当然，小额贷款公司被定性为企业法人亦会产生诸多问题。[ ]

　　（二）资金之困：资金短缺的小额贷款公司

　　与传统的金融机构所不同的是，“只贷不存”的经营模式是小额贷款公司自身蕴含的一项鲜明特质，由于其资金来源渠道狭窄，且社会资金需求量巨大，不可避免的形成了信贷中的“剪刀差”，小额贷款公司的特质在一定程度上成为阻碍其不断完善的诱因。

　　《指导意见》不仅明确了小额贷款公司的性质，更对其资金的来源作出了规定。 江苏省在《指导意见》的基础上则进一步规定，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股。在实践中，由于当前社会信用基础不牢及缺乏相应的法律规制，小额贷款公司获得捐赠资金的难度较大。尽管小额贷款公司为三农提供相应的金融服务，带有一定的“扶贫”性质，但其公司的身份决定了营利是其最终目的，很难想象个人及企业会无偿的将资金捐赠给以营利为目的的公司。另外，货币资本构成了小额贷款公司注册资本的全部，由于其难以向银行提供有效担保，因而期望从中获得融入资金的目的会落空。再者，若小额贷款公司企图通过“自我造血”来增加自有资金量，其增资扩股也会受时间及注册资本上限的制约。小额贷款公司之所以会出现资金匮乏的困境，其非金融机构的身份首当其冲的是主因，由此导致其无法吸收存款，资金贷出与资金回流不能始终处于平衡状态，公司用以贷款的资金会随着业务的增加、规模的扩大而变得越来越少，经营能力会显得愈发的“力不从心”，直至资金枯竭，公司暂停营业。

　　（三）利率之困：利率受限的小额贷款公司

　　《指导意见》对小额贷款公司的利率范围、水平、原则等都作出了明确的规定。 由此不难看出，贷款的利率水平在相当大的程度上决定了小额贷款公司的盈利水平，利率的高低决定了小额贷款公司利润的多寡。实际上，该条关于设立利率区间的做法，主要是立足于“三农”的角度，最大限度的降低农民的融资成本，为广大农民提供优惠的金融服务，这一规定本无可厚非，但深思之，这一规定似乎存有“一刀切”的嫌疑。细言之，一方面，设立利率区间确实在很大程度上保护了农民，让农民从中得到了实惠，另一方面，小额贷款公司的营利水平会因利率区间的存在而大打折扣，人为限缩了小额贷款公司的利润空间，难免有导致其发展后劲不足之虞。如何寻求小额贷款公司与农民在利率中的平衡呢？笔者认为，有两条思路可供选择：其一，通过区别不同的贷款对象设定相应的利率。即对于农民或农户，在现有基准利率的基础上设立利率的上限，以此降低该类主体的融资成本，促进“三农”的发展，而对于小微企业的贷款，则可不设立利率的上限，按照市场的规则，由双方协商确定相应的利率；其二，通过区别不同的贷款期限设定相应的利率。简言之，贷款期限长的，相应的利率可予以一定程度的调低，贷款期限短的，相应的利率可以予以一定程度的调高。当然，上述两条思路并不是绝对的，这当中势必会存在一定程度的重叠，如何将两者有效的衔接起来并作出具体明确的规定将有赖于我们做好前期基础性数据的测算。

　　（四）资本之困：资本严格的小额贷款公司

　　在《指导意见》中，关于小额贷款公司的注册资本亦有明确的规定。 众多地方政府则在此基础上更进了一步。比如，《江苏省小额贷款公司管理办法（试行）》中对有限责任公司与股份有限公司作了不同的注册资本规定，最低注册资本分别达到了3000万元与5000万元。同时，注册资本的上限被限定在2亿元人民币。又如，在《四川省小额贷款公司管理暂行办法》中，按照一般县 ( 市、区)与国家级、省级贫困县和地震极重灾县进行了分类，分别将小额贷款公司注册资本的最低数额定为1亿元与5000万元.....等等。不难发现，地方立法人为的提高了小额贷款公司设立的准入门槛，或许这是出于降低经营风险、保障交易安全的考虑。但笔者认为，地方政府通过地方立法的形式来加大小额贷款公司的设立难度（如注册资本最低限额高、注册资本上限被限定），这种做法及相应的规则设计表露出政府的强烈干预色彩，限制了作为商主体的小额贷款公司发展的空间，长此以往，将会阻碍小额贷款公司的稳步发展。

　　（五）监管之困：监管乏力的小额贷款公司

　　在现行法律框架内，关于小额贷款公司监管方面的规定较为苍白，层级较高的法律规定明显缺位。在实践中，关于小额贷款公司监管的直接依据为《指导意见》。 《指导意见》关于小额贷款公司监管的制度设计貌似赋予了各地方较大的自主空间，但实际上，有可能会因此导致各地方关于小额贷款公司监管规定的差异较大局面的出现，难以形成宏观层面的统一监管体系。

　　在地方政府层面上，关涉小额贷款公司监管的规定更多的表现为各地方规范性文件的一种集束，而由此产生的监管体系并不够明晰，金融办、发改委等多个部门都有监管权，部门职责多有重合之处，界限划定不够明确，各监管主体往往会因此发生推诿、推卸等情况。以江苏省为例，根据《江苏省政府办公厅关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见（试行）》的规定，确立了农村小额贷款组织试点的基本原则，即“服务三农、风险可控、市场运作、政府引导、积极稳妥”，并建立了“组织领导、监督管理、风险监控、市场退出”的监督管理机制。在江苏省，涉及小额贷款公司监管的部门较多，如省、市两级金融办、工商行政管理部门等等。由省政府发挥宏观引导作用、部门分工协作的监管模式在推进小额贷款公司发展过程中确实产生过积极的效应，在相当大的程度上促进了小额贷款公司的健康发展。但是，这种监督管理模式由于监管主体不明确、部门之间职责重合等固有缺陷的存在，此种模式注定只能是暂时的、过渡的。面对当前小额贷款公司这一监管格局的存在，确有必要改变当前的监督管理模式，确立专门的监督管理机关。

　　二、国外小额信贷机构立法与实践的考察及其启示

　　小额信贷机构作为一种舶来品，其发端于国外，历经数十年的发展已趋于成熟，为广大的农民、小微企业等提供了较大的便利，与此同时，小额信贷机构也在制度与实践维度的运行中积聚了丰富的经验。

　　（一）国外关于小额信贷机构的立法

　　由于小额信贷机构天生蕴含的优势，其一经推出，便受到众多国家的重视，积极将这一文本中的概念落实到经济实践中去，赋予其相应的主体资格，并通过立法的形式进行保驾护航。按照不同的标准，可对小额信贷机构作多种区分。比如，根据小额信贷项目发展与银行之间的关系程度，可分为非政府组织模式（如孟加拉国的格莱珉银行）、正规金融机构模式（如印尼的【BRI-UD】和泰国【BAAC】）、金融机构和非政府组织紧密联系模式（如印度的【NABARD】是与非正规农户互助组【SHG】的结合）、社区合作银行模式和村银行模式（比如村银行是由国际社区资助基金会开创）、国家级小额信贷批发基金模式（如孟加拉国批发式小额信贷机构PKSF），[ ]还有学者将小额信贷机构归纳为亚洲模式、非洲模式、拉美模式，[ ]不同国家基于各自国情的差异，进行了各有特色的立法。但总体而言，由于基于两大法系的共性根基，因而各自呈现出不同的规律。兹举部分典型国家的立法进行说明。

　　1983年创立的孟加拉乡村银行（即格莱珉银行，Grameen Bank)，经过三十多年的发展，其已成为世界范围内运作、发展较为成熟与成功的小额贷款金融机构，而其之所以运作良好，很大程度上离不开与之相关法律的保驾护航。1983年，为了确保乡村银行能够有效持续运转，《乡村银行法》便应运而生，该部法律对乡村银行的诸方面都作了细致的规定，如该乡村银行的性质、注册资本、资金来源、经营范围、监管措施等。菲律宾小额信贷成功的一个重要原因在于菲律宾通过了《小额信贷银行法》，将小额信贷机构认定为一种合法的金融机构，允许其开展信贷业务，并辅以配套准则和监管条例来规范其运行。除此之外，巴基斯坦、印尼等国家业已通过了《小额信贷银行法》。

　　在小额信贷立法方面，美国具有较强的代表性，其针对小额信贷编织了一张较为严整的法律之网。比如，在农业方面，《农业贷款法》、《农业信贷法》对农业领域的小额信贷作了详实的规定；在消费方面，其制定的16条法案，不仅涉及到消费领域的小额贷款，更为美国信用制度的完善提供了有效的制度配套；在小额信贷机构主体资格方面，与此相关的规定则表现出一定的分散性。[ ]另外，《统一小额信贷法》、《诚实信贷法》、《信贷机会平等法》等法律也对小额信贷在各商业银行和非银行金融机构的运用作了详尽的规定。

　　概言之，大陆法系的国家偏重于制定一部独立的《小额信贷法》，而英美法系的国家则更倾向于制定单行的法律，两大法系关于小额信贷的立法位阶较高，基本上表现为法律的形式。但观照我国小额信贷的立法，中国银监会、中国人民银行联合发布的《指导意见》已然是当前小额信贷方面最高层级的立法，而这最高层级的立法仅为部门规章。由此可见，提高小额信贷立法的层级在当前尤为迫切。

　　（二）灵活有度的最低注册资本制度

　　资本金数量的多寡作为金融机构准入制度的一项重要内容，是衡量金融机构经营能力、抵御风险的一项重要指标。巴基斯坦和印度尼西亚立足于各自的国情，分别作出了各有特色的规定。巴基斯坦按照区域的大小或规模进行分类，针对不同规模的区域提出了不同资本金的要求，其中对涉足全国范围业务的金融机构的资本金要求最严。在印度尼西亚，其并非像巴基斯坦按照地域大小进行分类，而是根据城市集中程度进行了分类，比如，若要在首都设立小额信贷机构，必须要达到关于资本金的最高要求。[ ]而反观我国《指导意见》的内容，小额贷款公司可以跨行政区划经营的规定难寻踪迹，而在地方层面上规定更为明确。以江苏省为例，《江苏省小额贷款公司管理办法》第28条明确规定了小额贷款公司不得“跨县域经营业务”，《江苏省政府办公厅关于开展农村小额贷款组织试点工作的意见（试行）》中也作了类似的“不得跨所在县域经营”的要求。实际上，江苏省并非特例，就全国范围内已经制定小额贷款公司方面的地方规范性文件来看，几乎都作了类似的关于“不得跨县域经营”的规定。很显然，我国既未像巴基斯坦那样按地域大小来分类，也未像印度尼西亚那样根据城市大小来划分注册资本，而是一刀切的采取了不分地域、不分城市大小、较高最低注册资本的做法，这种规则设计难免会导致实践中的盲目。事实上，我们完全可以借鉴巴基斯坦及印度尼西亚的做法，按照区、县的不同情形设立不同的最低注册资本的小额贷款公司。比如，对于市辖区，一般由于小微企业较多，所需资金量大，因此可以设立一个较高的最低注册资本标准；而对县域而言，由于农民所占比例较大，个体资金需求量相对较小，因此，可以将最低注册资本适当调低。在此基础上，鉴于各小额贷款公司在资金储备、经营能力上存在着差异，可以考虑对小额贷款公司的经营范围作出松绑。江苏省在这方面已初露出放开经营范围的端倪，江苏省人民政府办公厅《关于开展科技小额贷款公司试点的意见》中对科技小额贷款公司的业务范围已扩展至“不得超出所在试点市”便是明证。

　　（三）域外的监管模式

　　各国对小额信贷机构所采取的监管方式各不相同，从没有规制到完全的外部监管，具体有四种主要形式：行业规制、混合模式的监管、.以现有法律法规进行监管、通过特别立法进行监管。 在国际层面上，围绕小额信贷监管大致存有三条路径：一是发挥现行法律的监管作用，针对小额信贷机构进行分层管理，并将许可证的取得作为其中的一项核心要件；二是在完善现行法律的基础上进行监管，该路径更适用于在金融领域特别是在银行立法上发展成熟的国家或地区；三是以特许的方式推进小额信贷机构的监管，由于现有的商业银行无需对小微企业负责，通过发展新的机构形式满足市场的需求便显得尤为必要。[ ]以第一种思路为例，菲律宾是分层管理的具有代表性的国家。在菲律宾，主要有五个与小额信贷相关的监管机构，分别是中央银行(简称BSP) 、合作社发展局(简称CDA) 、证券交易委员会 (简称SEC) 、国家信贷委员会 (简称NCC) 、小额信贷委员会 (简称MCPI)，各个监管机构对应于相应的小额信贷机构，并对此作出针对性的监管。立足与此，参照世界范围内各国对小额信贷机构的监管基本都区分为审慎性监管与非审慎性监管的惯例，菲律宾则以资金来源及是否吸收公众存款为基点，将小额信贷组织机构细分为受国家审慎监管、需持许可证的机构、不受国家审慎性监管、不需许可证的机构，并以立法的形式对其中的机构所涉的业务范围、监管规则等予以了明确。[ ]除此之外，在孟加拉国，若涉及小额信贷监管，由此确立的原则为非审慎性的监管方式，且以不吸收公众存款为前提；美国对于非吸收存款类的金融机构的态度也较为自由......等等。从中不难发现，域外的立法与实践至少表明一点，针对小额信贷机构的不同特点要采用不同的监管方法，既要松绑有度，又要管制到位，控制好管制与松绑在实际运行中的张力。反观我国的小额贷款公司，鉴于《指导意见》对其“企业法人”的身份定位，加之其组织形态单一、资金来源渠道狭窄、经营方式单调，本应以非审慎的态度去给予其更大的发展自由与空间，从而可以有效弥合与填补现有金融机构服务的真空地带。遗憾的是，当前针对小额贷款公司的监管却呈过度干预的态势，监管过于严苛并未能达到立法的预期，反而产生了诸如监管主体不明、限制小额贷款公司经营自主权等一系列的问题。在此背景下，反思我国现有的监管模式、减少对小额贷款公司的干预、厘清与完善现有的监管体系等尤为重要。

　　（四）其他法律制度

　　事实上，尽管各国在小额信贷的起步时间、发展状况等方面情况各异，但在小额信贷的具体实践中，仍然积累了较多的共性经验，如自动瞄准机制、小组担保动力机制、市场化运作机制。[ ]当然，在小额信贷较为发达的国家，一些具有特色的制度亦值得我们借鉴：孟加拉国明确小额信贷机构私人资本或商业资本所有权制度；印尼建立了权责明确、适当激励的内部管理机制；在美国，不管是商业银行还是其他金融机构，只要是依法设立的，都可从事小额信贷业务，且基本上都采取公司的组织样态。[ ]

　　三、经济新常态下小额贷款公司信贷发展的出路与方案

　　在现代商法发展进程中，“强化私法自治”[ ]已逐步演变为一项重要的商法理念，商事活动的复杂性及商法的私法属性促使强化私法自治这一理念必须要与现实的经济主体、经济活动相链接，并贯穿其中。作为民间融资的重要主体，小额贷款公司的设立、发展乃至终止理应体现高度的私法自治精神，可惜的是，不管是我国现有的立法还是具体的实践，非但没有充分体现私法自治的精神，反而遭受诸多束缚，由此导致小额贷款公司的发展陷入较大的危机之中。因此，我们有必要针对已经显现的问题作出相应的回应，推动小额贷款公司能够健康稳步的朝前发展。

　　（一）明确立法规划，制定高层级的法律法规

　　通过考察域外诸国关于小额信贷的立法及实践，不难发现，制定层级较高的规定（一般都上升到法律的位阶）是其中的一条重要共性经验。参照该经验并结合我国实际，当前确有必要制定出更高层级的法律法规，但这还远远不够。[ ]马克思在《黑格尔法哲学批判》一文中曾指出：“立法权并不创立法律，它只披露和表述法律。”[ ]小额贷款法律法规的创制过程也应遵循立法的规律，适时的将实践中涌现的问题融于相应的法律之中，但这一过程并不能一蹴而就。笔者认为，针对小额贷款的立法可作如下考虑：其一，从短期来看，较为可行的方案在于及时的修正《指导意见》中的相关规定及相应的地方层面规定，比如关于小贷公司的身份定性、最低注册资本的规定，这将有助于缓解当前实践中出现的紧迫问题；其二，从中期来看，不妨修正《公司法》，参照有限责任公司、股份责任公司的规定，结合小额贷款公司自身的特殊性，对小额贷款公司作出专章规定，赋予小额贷款公司“归属感”；其三，从长期来看，借鉴国外的立法经验，并观照小额贷款公司的发展状况，考虑制定《小额信贷法》，让小额贷款公司的运行真正做到于法有据、有法可依。另外，在小额贷款公司的短、中、长期的立法规划中，要注入“强化私法自治”这一理念，减少对小额贷款公司的干预，让小额贷款公司在较为宽松的环境下感受并发扬经营自由的精神。

　　（二）完善准入条件，推动小贷公司合理设立

　　如前所述，《指导意见》及众多地方规定对小额贷款公司的设立提出了严苛的要求，集中体现在小额贷款公司注册资本的规定上。因此，有必要对当前的注册资本制度进行修正。具体而言，可从以下几方面入手：其一，根据不同的区域确定相应的注册资本。具言之，各地在参照《指导意见》关于最低注册资本额规定的情形下，要立足于本地的经济发展状况作出相应的注册资本额的要求，切勿将注册资本门槛盲目抬高; 其二，取消地方关于小额贷款公司注册资本上限的规定，由公司发起人自主决定注册资本的多寡，确保地方规定与《公司法》、《指导意见》规定保持内在的一致性；其三，丰富小额贷款公司出资的样态。细言之，在确保货币资本已符合最低注册资本额的情况下，不妨允许股东以非货币财产出资，但要确保该项财产能以货币评估并能依法转让，由此能扩大小额贷款公司出资人的范围，满足潜在出资人的投资需求。

　　除此之外，也可按照小额贷款公司经营区域的不同及主要服务对象的不同规定相应的准入条件，在对小额贷款公司作出分类要求的基础上实现分类管理的目的。

　　（三）优化公司运营，促进小贷公司良性发展

　　小额贷款公司在实际运行过程中已经凸显出不少问题，为此，我们有必要对已经出现的问题提出相应的应对思路：其一，关于融资渠道狭窄问题。由于民间闲置资金较多，而小额贷款公司自有资金有限，因此，可以逐步松绑现存的“只贷不存”的经营模式，放开小额贷款公司吸收存款的限制，但必须对此设立相应的前提条件，同时辅以配套性制度以降低其中的风险；其二，关于股东增资扩股问题。可以取消股东增资扩股的时间及注册资本上限的限制，允许股东在公司资金不足、资金回融不畅时实现“自我救赎”；其三，关于贷款利率设定的问题。如前文所述，可以根据区别不同的贷款对象设定相应的利率，若申请者为农户或农民的，需要对贷款利率范围作出限定，特别是利率上限的限定；若申请者为小微企业的，贷款利率的上限可以不作出限定，而利率水平则由小额贷款公司同具体服务对象协商确定。除此之外，也可按照贷款期限的长短作出相应的利率设定，此处不再赘述。

　　（四）厘清监管职责，设立专门的监管机构

　　目前，围绕小额贷款存在着监管主体繁多、监管职责重叠等一系列的问题，由此导致“二元监管格局”[ ]的出现。如何破除这一格局便成为一项重要的任务。笔者认为，最关键的一点便是要成立专门的监管机构，尽早结束当前监管混乱的局面，在此基础上，赋予并明确监管机构的职责清单。在此过程中，对于小额贷款公司的监管可以采取体现“强化私法自治”精神的非审慎性监管原则。

　　结语

　　当前，中国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期”叠加态势之中，各种矛盾和问题相互交织，困难重重，形势复杂。具体到小额贷款公司，最直观、最突出的问题便表现在对小微企业的信贷之中。众所周知，小额贷款公司通过在各省的试点，获得了较为良好的发展预期，在某种程度上为小微企业融资问题的解决提供了有效的助力，并为 “三农”的发展注入了强劲的动力。值得注意的是，小额贷款公司在信贷过程中也暴露出了诸如定位尴尬、监管乏力、资金短缺等问题。本文在考察了当前我国小额贷款公司的困境及梳理国外关于小额贷款的立法、实践的前提下，提出了相应的应对思路，以期抛砖引玉，引发更多的人关注该类问题。