《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布实施，标志着我国“民”告“官”制度的正式确立，使我国的行政执法有了法律的监督，有力地促进了行政机关执法水平的提高，极大地推进了中国的法治进程。自行政审判开展以来，人们的法制观念逐步树立，法律意识日益增强。公民法人或其他组织根据行政诉讼法的规定提起行政诉讼，行政机关当被告本是很正常的事，但受传统官本位思想的影响，一些行政机关至今仍不习惯当被告，其法定代表人更对出庭应诉退避三舍。笔者对本院1990-2004年来受理的404件行政诉讼案件进行了统计，行政机关法定代表人出庭应诉的只有1件，所占的比例为2.5‰。虽然行政诉讼法并未明确规定行政机关法定代表人必须出庭应诉，但行政机关法定代表人普遍不出庭应诉的现象与法治的要求相去甚远，发人深思。为此，笔者特作以下探析：

一、行政机关法定代表人不出庭应诉的原因

行政机关法定代表人不出庭应诉现象的普遍存在，无外乎以下几种原因：

1、“官”贵“民”轻的不平等思想影响。

在一些行政机关看来，其本身是管理者，老百姓是受管理者，两者的地位绝不可能平等，其始终处于主导地位，老百姓只能被动地服从，由此决定了其法定代表人不可能与老百姓一样“对簿公堂”，因而“民”告“ 官”很难在法庭上见到“官”也就不难理解了。

2、怕丢面子，影响形象。

行政机关素以管理者自居，习惯于对别人发号施令，而在法庭则坐在被告席上，这样的反差让行政机关的法定代表人难以接受。特别是可能败诉的案件，行政机关的法定代表人常常考虑到自己的形象，怕降低自己的威信，怕丢面子，因而抵触情绪很大，自己根本不会出庭，只委托他人出庭应诉。

3、对案件的不重视。

许多行政机关的法定代表人总是认为，反正自己委托了他人甚至律师出庭了，没有必要自己亲自出庭，思想上对案件不重视。

4、对审判权的不尊重。

一些行政机关的法定代表人习惯于行政命令，唯我独尊，不习惯用法律的手段解决问题，不把法院甚至法律放在眼里，更不愿承担任何责任。特别是有些行政机关的法定代表人级别与“权利” 比法院的级别更高、“权利”更大，因而对法院不以为然，对法院行政庭的传唤不屑一顾，所以不出庭。

二、建立行政机关法定代表人出庭应诉法律制度的现实意义

行政机关的法定代表人不出庭的普遍现象与建设现代服务型政府的理念和现代法治社会的要求格格不入。为从根本上改变目前这种尴尬的局面，保障依法治国方略的贯彻实施，笔者认为，修改现行的行政诉讼法，建立行政机关法定代表人出庭应诉的法律制度已显得非常急迫和必要。建立这一制度，其意义在于：

1、是法律面前人人平等的具体体现。

行政诉讼中，行政机关与行政相对人的法律地位平等是行政诉讼法的明确规定。行政机关的法定代表人不出庭应诉，使老百姓感到自己与行政机关绝不是平等的关系，让老百姓产生“官”贵“民”轻、权大于法的误解。行政机关的法定代表人出庭应诉，能让老百姓真切地体会到法律面前人人平等，从而增强其行政诉讼的信心。

2、是执政为民的根本体现。

行政机关依法行政，归根结底其目的只有一个，那就是为人民服务。行政机关法定代表人亲自出庭应诉，能真正地体察民情，直接听取民众的呼声和要求，是行政机关接受民众评议、改进工作作风的另一种有效方式，也是赢得民众信任的一条有效途径。

3、是依法行政的现实需要。

依法行政是现代法制的核心。行政机关的法定代表人亲自出庭应诉，能使其真实感受和掌握其部门在行政执法中存在的不足和问题，且印象深刻，同时也是一次深刻的普法过程，能够引起其思想的重视，便于今后制订相应的措施加以改正，其效果是其习惯于听汇报，作指示所不可比拟的。此举对行政机关吸取教训，增强依法行政的意识，提高执法的水平和能力，具有不可替代的作用。

4、能够缩短与老百姓的距离，缓和、化解矛盾。

老百姓敢于提起行政诉讼，很多情况下是为了争口气，讨个说法。行政机关的法定代表人亲自出庭应诉，让老百姓能够感受到行政机关对自己的尊重，能够真心听取自己的意见，因而能逐步改变长期以来自己思想中“官”贵“民”轻的传统观念，能有效地消除老百姓的抵触和对抗心理，缓和“官”“民”矛盾。这样，老百姓赢了官司会心情舒畅，输了官司也不会认为法院和行政机关“官官相护”，为提高老百姓行政诉讼的积极性起到了促进作用。

建立行政机关法定代表人出庭应诉的法律制度，不能一概而论，应根据具体情况区别对待。笔者认为，应建立重大行政案件法定代表人出庭应诉的法律制度。对特别重大的行政案件，行政机关法定代表人应当出庭，一般行政案件行政机关法定代表人可根据情况决定是否出庭。对标的额较大或在本辖区有重大影响的或涉及人数众多 的其他行政案件及公民基本权利的行政案件，行政机关法定代表人应当出庭。在建立重大行政案件行政机关法定代表人出庭应诉制度的同时，要完善监督和责任追究的法律制度，对行政机关法定代表人应出庭应诉而无正当理由未出庭的，上级机关应追究其行政责任，人民法院则可通过司法建议进行监督。