引言

近年来强调对弱势群体和弱者利益予以特别关注与保护的呼声此起彼伏，在官方和理论界之间出现了少有的一致论调，大有形成公理之势。笔者不想唱反调，也不想背潮流而动，然在强调对弱势群体和弱者利益保护的各种论调中，不泛有一些值得商榷的观点和主张，如不加澄清以正视听，恐真理多走一步便会成为谬误！本文将从分析弱势群体和弱者产生的背景、原因及包含的对象出发，试图探究保护弱势群体和弱者利益的责任主体和适当途径，以期构建一种有利于公平与正义实现的合理机制，促成社会健康发展。

一、弱势群体产生的背景

弱势群体和弱者可以说从人类社会产生起就客观存在着，但是作为一个社会问题提出来，则是在近现代，尤其在第二次世界大战之后，国际社会对人权的关注出现了前所未有的发展势头，保护弱势群体和弱者的呼声也开始高涨起来。在我国由于历史的原因，人权保护一直进展缓慢，中华人民共和国成立以后，相当长一段时间内一直在强调阶级斗争，政治上宣扬人民民主专政，经济上实行一大二公的公有制经济，执政党把消灭剥削消灭贫富差距作为政治追求，人权保护被抽象地看成是集体权益和人民当家作主权利的实现，基于这样的现实状况，弱势群体和弱者的保护问题并未显现出来。但是在改革开放以后，经过20余年的发展，中国的经济社会已经发生了巨大的变化：一方面，国有经济一统天下已经被经济结构多元化所取代，计划经济体制已经被市场经济体制所取代，中国经济爆发出前所未有的活力。随着国民经济的持续高速增长，城乡居民的收入与生活水平也获得了持续提高。另一方面，随着农村承包责任制的推行和城镇劳动就业体制、收入分配体制等的改革，在打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“平均主义”等的同时，城乡居民亦从普遍贫穷的时代走向了贫富差距日渐扩大的时代。市场经济条件下新的致贫因素的影响力趋向强化。传统的以城乡孤寡老人、极端贫困人口、残疾人与灾民为主体的社会弱势群体，开始向部分离退休人员、失业及下岗职工家庭扩展。以民政部提供的2002年6月底享受城市最低生活保障待遇的对象为例，传统的“三无”人员（指无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的孤老残幼）仅占5%，而特困职工、失业人员及其家属却占到了95%。因此，新时期的社会弱势群体正在在结构上发生着重要变化，他们对社会保障有着急切的和有差异的需求。

二、弱势群体包含的对象及其产生的原因

1、经济结构调整过程中的失业、下岗人员

在市场经济条件下，正常情形下的失业人员并不一定构成弱势群体，为其提供失业保险的目的主要不是将其作为弱势群体来保障，而是为了促进其尽快恢复就业（许多国家的失业保险向就业保障转化表明了这种政策取向）。但在中国经济结构调整过程中，已经出现的大量失业、下岗职工却因年龄相对偏大、知识技能相对较低、家庭经济条件相对较差、就业竞争能力弱等原因，不仅整体上处于就业竞争的不利地位，而且事实上处于社会生活的不利地位，他们中的许多人客观上沦为社会弱势群体。根据国家民政部2002年6月底的统计，享受城市居民最低生活保障的失业人员达299.3万人，占享受低保的城镇居民的15.5%；而下岗职工中的困难户虽然缺乏精确的统计，但相当一部分陷入生活困境难以自拨则是一个有目共睹的事实。因此，经济结构调整过程中出现的失业、下岗人员，并非完全是由个人的原因造成的，他们中的相当一部分人迫切需要通过社会保障援助才能维持最低或基本生活，中国政府在现阶段面向失业、下岗人员提供相应的社会保障既是对弱势群体利益的一种保护，同时也是国家对经济结构调整而非本人完全原因导致的失业、下岗人员的一种政策补偿。

2、残疾人

残疾人是指因先天或后天的原因，导致心理、生理、人体结构上某种组织、功能丧失或者不正常并全部或部分丧失以正常方式从事某种活动的人，包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾等。根据1987年的全面普查，全国残障人口共有5164万人，1992年为5600万人， 残障人口约占全国总人口的5%；近10年来，导致残疾的原因更加复杂，尤其是在乡村工业化进程中，后天致残的现象趋向恶化，竞争激烈导致的精神疾患者明显增加。即使以5%计，中国的残障人口亦达6000多万人。这一群体与健康人相比，在就业与生活中无疑处于不利的或者弱势的地位。

残疾人作为一个群体，对社会保障有着较健康人更多、更迫切的需求，但不同的残疾人对社会保障的需求亦有着差异，如社会救助、就业保障、康复治疗、特殊教育等等。

3、天灾人祸中的困难者

中国是一个多灾国家，每年不同程度地遭遇各种自然灾害袭击者达2亿多人次，还有数以百万计的意外事故受害者。根据以往的经验，在遭遇不同灾难事件的人中，约有20%左右的受灾居民抵御灾害的能力很弱，如果没有国家和社会的援助，贫者会因灾愈贫，即使所谓小康或中产阶层人士也可能难以很快摆脱困境。因此，全国每年需要国家和社会给予不同程度的援助才能摆脱灾难困境的城乡居民约有4000－5000万人。当然，受灾居民对社会保障的需求主要是灾害紧急救助机制。

4、农民工

农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。农民工的农村户口阻碍着其真正融入城镇社会和工业劳动者群体，并被面向拥有城镇居民的相关制度（主要包括社会保障制度等）所排斥；同时亦形成了与传统的、真正的农民群体日益加深的隔阂；这种被排斥、被隔阂的状态决定了农民工作为一个整体事实上处于弱势地位。据农业部统计，2001年中国有7800万农村劳动力外出打工，占农村劳动力总数的16.3%；在农民工所事职业中，80%的人从事工业、建筑业、餐饮业和服务业。这表明农民工不仅已经成为一个不容忽略的庞大社会群体，而且因缺乏相应的保障更易遭遇各种意外风险以及陷入生活困境等。近几年不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）以及许多农民工处于孤立无援或生活贫困的境地，反映了农民工是中国工业化与城市化进程中的弱势群体，他们对社会保障有着多方面的客观需求。

5、老龄与高龄人口

中国已经进入了老龄化国家行列，尤其值得注意的是，中国的老龄化还同时伴随着高龄化现象。在现实中，除乡村老年人外，城市中的一部分老龄、高龄人口亦因养老金水平低或不能按照足额领取、子女不在身边或身体疾病等原因而存在着生活困难，处于需要社会援助才能正常生活的状态，这一部分困难者亦可以归入到弱势群体中。

三、保护弱势群体的责任主体及途径 

弱势群体的形成固然和成员本身的素质有关，但究其主要原因则有深刻的社会历史背景，非弱势群体成员本身所愿。其中社会制度的变革和制度本身的不合理应该是主要的也是根本的原因。因此无论从保护人权的要求出发，还是从实现政府职能的需要出发，保护弱势群体的责任都无可推卸的当由政府承担。当然并不是说政府作为责任承担主体，其他社会成员或组织就不再承担任何责任，只是承担责任的依据不同而已。政府承担保护弱势群体的责任源于公法上的责任和义务，而其他社会成员或组织承担责任则基于社会公德或自身良智和追求之需要。政府保护弱势群体采用什么样的途径或方式，不仅关系者保护的实效，而且是一个重大的利弊权衡选择问题。组成弱势群体的个体具有不特定性，对其利益的保护很难通过具体的行政行为来个别进行，因此立法就成为保护弱势群体自然的选择。当然立法不仅仅要确定保护弱势群体的责任主体，还要确定具体的保护制度，以及执行制度的实际承担者。具体可以考虑以下制度构建：

（一）尽快建立综合性的城市社会救助系统

从现阶段最低生活保障制度的实践内容及保障效果出发，面向城市贫困人口的社会救助制度主要是最低生活保障，它所解决的只是根据当地消费水平确定的最低营养需求问题，而事实上，相当多的贫困人口需要的是一个综合性的社会救助体系。因此，应当在积极推进户籍制度改革的条件下，以政府财政为后盾，以现行城市居民最低生活保障制度为基础，在全国城镇构建一个包括最低生活保障、公共房屋、疾病医疗救助及其他相关救助措施在内的综合性社会救助体系。

（二）迅速、全面推进社会保险制度建设

社会保险并非以弱势群体为中心，但社会保险通过向劳动者提供养老保险、疾病医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，有效地解除了国民的后顾之忧，并为避免受保者沦为弱势群体创造了条件。因此，必须摒弃只要社会救助不要社会保险或者只重贫困救助而忽略社会保险的倾向，根据现实国情和就业格局新变化，在完善现行制度的条件下迅速推进各项社会保险制度建设，使社会保险制度覆盖到符合法定资格条件的所有劳动者。

（三）进一步完善社会保障责任共担机制

在中国新型的社会保障体系中，责任共担的原则已经得到确立，但利益各方的具体责任划分并不明晰，责任分担的模糊状态已经对整个社会保障制度的建设产生了很大的消极影响。因此，完善责任共担机制已经构成了现阶段推进整个社会保障制度走向完善的必要条件。社会保障应当以政府承担为主，以公司、企业及个体承担为辅助，合理分担社会保障的历史责任。

（四）分类分层保障农民工等流动人口的权益

以农民工为主体的流动人口，已经成为中国现阶段一个人口数量达1亿多的规模群体，他们的共同特点是流动性强、非正规就业者多并处于相对弱势地位，与流动性较弱的传统型正规就业者在社会保障需求方面存在着较大差异。因此，有必要对流动人口采取分类分层保障的办法，才能逐渐有效地保障这部分弱势群体的生活权益。应当从速确立工伤保险制度并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者，尽快建立面向农民工及其他流动劳动者的大病或疾病住院保障机制，并为农民工等流动人口建立相应的社会救援制度（包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等）。对于养老保险，则可以先对包括农民工在内的流动人口进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所或单位的流动人口，正式纳入当地的养老保险体系；对不符合上述条件的流动人口，则有必要根据制度多元化的原则来设计相关方案供其选择，并作为全国性政策出台。

（五）积极推进农村社会保障制度建设

对农村社会保障问题的忽略，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。城乡居民收入差距的扩大化和农村居民地位的相对弱势化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险的累积与社会风险的累积。因此要真正保护农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会保障制度建设。可以乡村最低生活保障制度的确立并促使城乡最低生活保障制度一体化为基础，以互助合作为原则构建新型的乡村医疗保障体系，以农村计划生育户夫妇为突破口构建乡村社会养老保险制度，以农村五保户集中供养为基础逐步发展乡村福利事业。在对待乡村社会保障制度建设方面，应当摒弃包袱论等偏见，对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在乡村还无法发挥很大作用应有十分清醒的认识，政府同样应当担负起建设乡村社会保障体系的适度责任。

四、弱者所指对象及弱者与弱势群体的联系与区别

弱者与弱势群体不同，虽然两者都属于应当受到关注与照顾的对象，两者有时会出现一定程度上的重合，但两者又不完全相同。弱势群体作为一个相对独立的群体，其所处的社会地位、面临的社会困境是相对稳定的，弱势群体的形成具有深刻的社会背景和历史原因。而弱者是一个相对的概念，弱者身份不是一成不变的，相反其身份处于随时可能发生变化的状态，弱者特殊身份的形成与其自身存在的缺点、弱点及缺陷等人为原因有着直接且密切的关系。目前所讲的弱者主要包括：

1、犯罪嫌疑人、被告人。此类弱者是刑诉法强调人权保障的主要对象。因为其作为国家刑罚权追诉的对象，面对的是国家专门机关行使的公共权力，无论其个体占有的资源如物质力、智力、体力等都必然处于弱势，在刑事诉讼中与国家专门机关在权利上不对等、地位上不平等。

2、私力救济不足的弱者，即刑事被害人和民事受害人。被害人和受害人权利受到侵害，通过私力救济的途径十分有限，其往往因不法侵害而遭受重大损害，急需要救助或补救，无论在感情上还是经济上都相对处于不利地位。

3、性别弱者。相对男性而言，女性在生理和心理的某些方面是弱者。无论在社会生活中还是家庭生活中，女性在很多方面都要承受比男性更多的压力和痛苦，都会因其先天性劣势而处于相对弱势地位。

4、财产弱者。刑诉法中因经济困难没有委托辩护人的被告人以及民事诉讼中因经济困难而无法缴纳诉讼费用的原告。这类弱者人民法院往往在量刑或收费时要给予一定程度的从宽掌握。

5、健康弱者。刑事诉讼中的盲、聋、哑被告人以及民事诉讼中因身体健康原因而无法出庭或无法陈述自己意见的当事人。

五、司法活动中强调保护弱者利益之谬误

司法就其性质而言，乃是法官代表国家行使裁判权，运用法律处理各种纷争的活动总称。其具有独立性、中立性、公正性、终局性等特点，其最基本的要求就是适用法律面前人人平等，反对特殊对待，反对同类问题不同处理。然而受到社会舆论与国家政策环境的影响，目前在司法界流行一种过分强调对弱者利益进行保护的不正常的思想倾向，这明显有违司法公正与司法中立原则。正如上文所言，弱者是个相对的概念，对于其中属于弱势群体范畴的应当纳入社会保障与救助体系，用立法的途径加以保护。对于因自身原因而暂时处于弱者地位的，应当通过政府帮助、社会鼓励、自身努力的方式来改变和克服不利的处境，而不应当在司法活动中搞特殊化。司法活动中强调保护弱者利益，这不是真正的人道主义表现，更不是人权保障的正当途径。司法活动的正当性来自于其程序上的不偏不倚，如果在法律之外再加入主观的感情成分，就很难保障司法的中立和公正，以损坏国家法治基本精神和原则为代价，来实现个案的“公平与正义”，弊远远大于利。况且确定弱者身份，本身就缺乏一个客观的统一标准，现实生活中很难判断到底谁是弱者谁是强者。比如在一起交通事故中骑摩托车的甲和骑自行车的乙相撞，导致乙严重受伤，甲摩托车坏损。乙起诉要求甲赔偿各种损失数万元，按照通常的说法乙肯定属于弱者，假若给予乙特殊保护，从宽支持乙的各项要求，对于乙来说似乎实现了公平和正义，但如果甲是借别人的摩托车，而且甲家中上有老母下有妻儿都指望甲扶养，法院强制执行甲，势必导致甲全家生活面临困境，此时甲及其家人是不是弱者？无疑属于弱者，最起码是财产上的弱者。那么还要不要执行甲？如何平衡甲乙双方的利益？强调对弱者利益的保护必然会使法院陷入尴尬境地。因此在司法活动中不能借口人道或保障人权之需要，片面强调对弱者予以特殊保护，相反法官应当忠诚地、不折不扣地执行法律，至于人道或人权保障此类问题应当通过立法或行政等途径加以解决，不应当成为法官裁判的酌定情节，更不应当成为法官裁判的基本原则。