2014年1月14日，省法院举行“江苏行政机关负责人行政诉讼出庭应诉情况新闻发布会”，省法院党组成员、审委会专委刘亚平向新闻媒体通报了江苏全省行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉有关情况。省法院新闻发言人王明新主持新闻发布会。

　　一、全省行政机关负责人行政诉讼案件出庭应诉基本情况

　　行政诉讼案件出庭应诉并非行政机关负责人的法定职责，它是在司法实践中逐步建立起来的一项富有中国特色的应诉制度。作为一个现象，行政机关负责人出庭应诉在行政诉讼制度建立初期就已经出现。早在上个世纪八十年代末期，南通市国土局局长、环保局局长就在行政诉讼案件中相继出庭应诉。此后，其他地区也不断出现，但均处于随机任意状态，并没有形成制度。从2004年开始，全省各级法院积极促成各级党委、人大或政府出台文件，在本辖区范围内建立行政机关负责人出庭应诉制度。2006年，江苏省委政法委将行政机关负责人出庭应诉工作纳入“法治江苏合格县（市、区）”考核体系。2009年，省委出台《关于深入推进法治江苏建设保障和促进科学发展的意见》，明确提出要积极推行行政机关负责人出庭应诉制度。2010年底，省法院与依法治省领导小组办公室、省政府法制办联合下发了《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》，对行政机关负责人出庭应诉的案件类型、启动程序、应诉要求、统计考核、监督检查等事项作出全面规定，在全国首次构建了覆盖全省的行政机关负责人行政诉讼案件出庭应诉机制。2012年年底，省政府办公厅经省政府同意颁布的《江苏省法治政府建设阶段性工作目标考核评价办法》要求：“市、县行政机关负责人行政诉讼出庭应诉率分别达到90%、95%以上”。

　　在制度逐步建立健全的同时，全省行政机关负责人出庭应诉案件数量逐年增多。2010年，达到1678件，较2005年增长了近9倍，行政机关负责人出庭应诉率为42.83%。2011年达到3758件，出庭应诉率为84.52%。2012年，出庭应诉案件4356件，出庭应诉率为90.6%。2013年出庭应诉3738件，出庭应诉率为91.12%，行政机关负责人出庭应诉率连续两年稳定在90%以上。2013年，全省62个县（市、区）行政机关负责人出庭应诉率达到100%；另有14个县（市、区）行政机关负责人出庭应诉率超过95%；南通、徐州、扬州、盐城、苏州、宿迁、泰州、镇江、无锡、连云港等10市行政机关负责人出庭应诉率超过90%。

　　二、推进行政机关负责人行政案件出庭应诉的具体举措

　　江苏的行政机关负责人出庭应诉制度是在各级党委、政府和法院共同推动之下建立的行政审判所独有的司法应诉制度。

　　江苏的各级党委高度重视。2006年，行政机关负责人出庭应诉工作纳入“法治江苏合格县（市、区）”考核体系后，行政机关负责人出庭应诉率的达标标准从2006年的60%逐年增加到2013年的90%。2012年，省委办公厅和省政府办公厅联合下发的《深化法治江苏建设重点任务责任分解》明确要求：“法治县（市、区）创建先进单位行政机关负责人行政诉讼出庭应诉率要达到１００％，到２０１５年，市、县（市、区）行政机关负责人行政诉讼出庭应诉率分别达到９０％和９５％以上。”市、县两级党委也采取有效措施积极推进这项工作。以南通市为例，早在2004年，南通市委就对行政机关负责人出庭应诉建章立制。市委政法委以平安报表的形式，逐月向市、县两级领导通报行政诉讼相关情况，实行行政机关负责人出庭应诉月通报、季点评制度。南通市依法治市领导小组办公室对未出庭的案件，及时逐案通报、严格考核、督促整改。海安县委更是对这项工作常抓不懈，2013年11月，海安县委、县政府出台文件，从作风建设、法治建设的角度，对行政机关负责人出庭应诉工作提出更高的要求。

　　江苏的各级政府积极支持。一是领导带头，2011年以来，省住建厅、人社厅、国土资源厅、司法厅、环保厅、发改委、地税局等厅局领导相继在涉及本单位的行政案件中出庭应诉。例如，2013年12月16日，省住建厅宋如亚副厅长就出庭应诉。省级行政机关的负责人出庭应诉，为全省各执法条线带了个好头。市政府负责同志也亲自出庭，2013年10月22日，在一起诉宿迁市政府信息公开行政案件中，市政府党组成员、市政府秘书长郭金出庭应诉，详细阐述了对政府信息公开申请的处理过程及理由，回应了原告诉求。案件审结后，宿迁市政府邀请宿迁市中级人民法院负责同志为市政府常务会议就出庭应诉等法律问题进行专题授课，听取全市行政机关负责人出庭应诉状况及存在问题的情况分析以及推进行政机关负责人出庭应诉工作的意见和建议。海安县法治建设之所以能持久地走在全省乃至全国的前列，县长亲自出庭是一个重要因素。海安县连续三任县长在到任伊始就亲自出庭应诉。并且连续6年行政机关负责人出庭应诉率达到100%。海安县政府因此被授予2012年度“中国法治政府奖”。二是机制健全，各级政府法制部门为推进行政机关负责人出庭应诉建立了相对完备的工作机制。以如东县政府为例，如东县政府法制办公室在收到法院立案告知函后，对案件进行分类，对诉如东县政府的案件，法制办起草请示单，向县长建议由具体的分管副县长出庭应诉。县长作出批示，对出庭应诉工作作出具体布置。如果涉及行政职能部门的，由法制办发送《行政机关负责人出庭应诉通知书》，被诉的行政职能部门在接到通知书后向法制办提交《行政机关负责人出庭应诉备案函》，告知拟出庭应诉的负责人姓名、职务。完备的制度保障了行政机关负责人出庭应诉比例。三是考核具体。许多市、县都将行政机关负责人出庭应诉纳入年度工作综合绩效考核。例如南通市及其辖区内的海安、如东等县都将考核结果与各地各部门评优创先以及干部任用挂钩。甚至约谈未出庭应诉的单位的一把手。启东市更是对行政机关负责人不出庭应诉的单位采用年度考核一票否决。宿迁市专门出台文件，由纪检监察和政府法制部门协同两级法院对行政机关负责人出庭应诉情况进行考核。

　　江苏的各级法院积极推进。一是积极争取支持。从2004年开始，在省法院倡导下，全省法院通过向党委、人大和政府提交专题报告、向行政机关发送司法建议、加大典型事例宣传等方式，积极争取党委、人大和政府的支持，大力推进行政机关负责人出庭应诉工作。在全省各级法院的积极争取下，省、市、县各级党委、人大、政府相继出台文件，建立行政机关负责人出庭应诉制度，最终形成覆盖全省、机制健全的行政机关负责人出庭应诉制度。二是注重完善机制。全省法院系统建立了“行政机关负责人出庭应诉通知制度”，案件立案受理后，人民法院在向被诉行政机关送达应诉通知书的同时，抄告同级人民政府法制办公室，以便其跟踪协调。开庭前，向被诉行政机关发出行政机关负责人出庭应诉通知书，同时抄告政府法制办公室，以便其督促指导。建立了“行政机关负责人出庭应诉情况统计报告和通报制度”，每季度向同级依法治理领导小组办公室、政府法制办和上一级法院报送行政机关负责人出庭应诉情况，各级依法治理领导小组办公室、政府法制办公室定期进行分析通报。建立了“行政诉讼应诉和行政执法业务培训指导制度”，例如，响水县法院就通过《行政机关负责人出庭应诉指南》指导行政机关负责人如何参与庭审，如何依法举证、质证和辩论。三是注重发现典型。海安3任县长亲自出庭应诉，连续4年行政机关负责人出庭应诉率达到100%后，我们协调依法治省领导小组办公室在海安县法院联合召开江苏省推进行政机关负责人出庭应诉工作现场会。最高人民法院江必新副院长对江苏行政机关负责人出庭应诉的“海安样本、南通现象、江苏经验”给予了高度评价。

　　三、行政机关负责人出庭应诉的成效

　　随着行政机关负责人出庭应诉工作的不断推进，我们越来越感受到这项制度的重要意义。

　　推行行政机关负责人出庭应诉，有助于各级政府形成为民、务实的工作作风。从告官不见官到官民平等对话，它一方面彰显了平等的官民关系，体现了执政为民的基本要求；另一方面，通过参与庭审，各级行政机关的负责人能够直接倾听群众意见，使行政审判成为畅通有序的公众诉求表达机制，把政府对人民负责、受人民监督具体化。有助于推进责任政府、阳光政府、服务型政府建设，有助于密切干群关系、解决矛盾纠纷。以工伤行政认定为例，很多行政机关负责人出庭应诉后都深切地感觉到在工作中要更加注重民生保护。1月9日，昆山市法院刚刚审结一件昆山花间堂酒店投资管理有限公司诉昆山市人力资源和社会保障局工伤行政认定案。案件审理过程中，为了使受伤职工能及时拿到工伤补偿，昆山市人社局法定代表人孙旭明局长在出庭应诉后，及时组织用人单位和受伤职工进行调解，整个工作的过程体现了行政机关工作作风更加务实、为民。

　　推行行政机关负责人出庭应诉，有助于推进法治政府建设。行政诉讼是人民监督权力的一种方式，人民法院依法对被诉行政行为进行合法性审查，是把权力关进制度笼子的重要途径。建设法治国家、法治政府、法治社会，领导干部首先要善于运用法治思维、法治方式认识问题、解决问题。通过出庭应诉，行政机关负责人能够直观地了解行政执法的状况和存在的问题，从而自觉增强依法行政的意识，有针对性地改进管理方式、规范执法行为。行政机关负责人出庭应诉，也促使一线执法人员强化责任意识、规则意识，从而促进了行政执法水平的提升。例如如东县法制办在行政机关负责人出庭应诉前，组织执法人员、法制工作人员和拟出庭的行政机关负责人就案件情况进行研究，查找行政执法中存在的问题，分析引发行政争议的原因。行政机关负责人不仅在出庭时能心中有数，而且出庭后能够有针对性地改进行政执法，使行政机关负责人出庭应诉真正起到促进法治政府建设的功效。

　　推行行政机关负责人出庭应诉，有助于增强法治信仰。行政机关负责人出庭应诉，向社会传递政府和行政机关尊重法律，诚心接受法律监督的强烈信号，从而有助于人民群众树立对法治的信心，增强对司法的信任。例如东台市委市政府要求行政机关负责人不仅要出庭，而且要真正参与庭审的举证、质证和辩论，庭审结束后，请法院对行政机关负责人出庭应诉情况进行点评和量化打分。行政机关负责人重视出庭应诉，增强了公众通过行政诉讼维护自身合法权益的信心，使得行政诉讼成为用法治方式解决行政纠纷的重要渠道。

　　正如海安县政府荣获“中国法治政府奖”时的颁奖词所说：行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度是执政为民的试金石，法治建设的风向标，社会管理的大智慧。

　　四、进一步推进行政机关负责人出庭应诉的几项措施

　　虽然全省行政机关负责人出庭应诉已经制度化，并且取得了明显成效，有许多先进的地区和典型的经验，但这项工作的发展也不尽平衡。从统计的情况看，仍有18个县（市、区）法院统计的行政机关负责人出庭应诉率低于90%，其中12个县（市、区）低于80%。市级行政机关负责人出庭应诉情况相对较低，全省仅徐州、镇江等5个市的市级行政机关负责人出庭应诉率超过90%。一些行政机关负责人存在出庭不出声、坐庭走过场现象。针对这些问题，省法院将从以下几个方面进一步推进这项工作。

　　一是重点加强对薄弱地区行政机关负责人出庭应诉工作的督促和指导。省法院将协调依法治省领导小组办公室、省法制办，对出庭应诉率低于90%的县（市、区）和出庭应诉率低于85%的地级市进行专项检查。省法院将重点检查这些法院对各项制度措施的贯彻落实情况，分析引发问题的原因，有针对性地提出推进措施，务必使这些地区的行政机关负责人出庭应诉率有明显提升。

　　二是积极应对行政机关负责人出庭应诉工作面临的新情况和新问题。去年，根据最高人民法院的部署要求，省法院决定在南通市开展行政诉讼案件司法管辖区和行政区划分离试点工作。由于需要到异地出庭，增加了各方当事人的诉讼成本，在一定程度上影响了南通地区行政机关负责人出庭应诉率。苏州等经济发达地区工伤行政案件较多，以昆山为例，2013年，全年新收工伤行政案件60件，审结54件，人力资源和社会保障局负责人出庭应诉率100%。但频繁出庭应诉也使得行政机关负责人面临着较为繁重的出庭负担。我们将通过合理确定开庭时间、提高庭审效率以及推行到当事人所在地开庭等方式，减少各方当事人出庭应诉成本。

　　三是努力实现行政机关负责人出庭、出声、出效果。出庭仅仅是手段，出效果才是目的。推进行政机关负责人出庭应诉，其根本目的在于改进工作作风、促进依法行政、化解矛盾纠纷、提升司法公信。在提升行政机关负责人出庭应诉的社会效果方面，全省许多地方进行了积极的探索。我们将与依法治省领导小组办公室、省政府法制办公室协调，在总结经验基础上，共同研究提升行政机关负责人出庭应诉实际效果的考核指标和考核办法。