近年来，随着我国城市化进程的加快，城乡人口流动不断加剧，发生在自然人与农村集体经济组织之间的有关土地征收补偿款及其他福利分红等的收益分配纠纷也日益增多。然而，对于这类纠纷起诉到法院后能否受理、如何处理却没有统一的认识，各地法院的做法也不相同。笔者试从当前审判这类案件存在的几个典型争议入手，探讨人民法院如何对这类案件进行审理。

第一、人民法院应否受理此类纠纷，应以何类案件受理?

针对这类案件人民法院应否受理及如何受理，当前主要有三种观点。

第一种意见认为，根据《中华民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”及第十九条的规定，村民委员会及村民小组对于涉及村民切身利益的事项，如修道路、建学校、确定乡统筹、村提留、集体经济项目承包、集体经济收益使用，以及制定和修改村民自治章程、村规民约等，提请村民会议进行处理。在全体村民组成的自治共同体内部，村民会议是村民自治体的最高权力机关，通过村民会议决定的集体收益分配方案,属村民自治的民主管理范畴,村民的决议具有终局效力，人民法院不应受理此案。

第二种意见是，此类纠纷不属于人民法院民事案件受案范围，应由有关行政机关处理。若当事人对处理决定不服，才可向人民法院提起行政诉讼。该意见依据《 全国人民代表大会常务委员会关于〈 中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》中对村委会管理权限进行划分的做法，认为村委会在行使分配集体经济组织收益这部分权力时具有行政主体的特征，若村民或者说集体经济组织成员认为分配不公侵犯其合法权益可向乡镇人民政府要求解决，在对乡镇政府的处理决定仍不服的情况下可向人民法院提起行政诉讼。2003年2月召开的全国法院立案工作会议上，最高人民法院立案庭也认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织，因征地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决。

第三种意见认为，此类纠纷属于人民法院民事案件的受理范围。理由为：此类纠纷争议在于集体经济组织成员对集体的经济收益是否享有所有权，其基础为成员对集体经济组织的财产享有的集体所有权。理论界普遍认为，集体所有权是一种体现集体成员公有利益的私法权利，应是确保集体公有利益的民事权利，首先应由民法调整，那么在此基础上产生的纠纷，亦当然属于民事纠纷。

笔者同意第三种意见,理由如下：我国《民法通则》第七十四条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，……由农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。因此，在农村，农民集体是集体财产的所有权主体，而且这种所有权形式为共有财产所有权。而农业集体经济组织或者村民委员会仅是财产的经营、管理者。此管理权为村民集体所有权的派生之权利，且在权利行使对象上也仅限于村民集体财产。故此处集体经济组织（包括兼行经济管理职能的村民委员会）的管理权并不是对集体经济组织成员的管理权，而是对财产的管理权，集体经济组织与成员集体之间是一种基于法律授权而产生的一种代理关系，是一种平等的私法关系。集体收益实际上就是通过对集体共有的财产进行经营管理而产生的财产利益，该财产利益仍属成员集体共有。依财产的共有理论，任何一个共有权人均是共有财产的所有权主体，作为财产的所有权人的集体经济组织成员与财产的经营管理者之间基于对共有财产收益的分配而产生的纠纷，其性质上属平等主体之间的财产纠纷，应当属于人民法院民事案件的受案范围。2001年7月，最高人民法院在法研[2001 ] 51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中认为，“农村集体经济组织收益分配纠纷是平等主体之间的纠纷，属民事争议，人民法院应当受理”。2001年12月，最高人民法院在法研[2001]116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》中认为，对此类案件只要符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。最高人民法院的这两份答复也是在对农村集体收益分配争议纠纷的性质正确认定的基础上作出的，也是符合民事诉讼的法学原理的。另外，在农村集体收益分配纠纷中占有较大比重的承包地征收补偿费用分配纠纷已经由最高人民法院于2005年7月29日的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确为民事案件，与承包地征收补偿费用分配纠纷具有相同性质的其他农村集体收益分配纠纷当然也应属民事案件受案范围。

关于村民民主自治决议有无终局的效力，应否受到司法的审查的问题，笔者认为我们可以从以下几个方面来理解。一是民主与法治的辨证统一关系，作为基层民主自治的民主过程与结果，均应收到法律的调控与制约。民主自治权利如果没有法律的保障与限制，一则难以真正得以贯彻实现，另一方面，没有任何约束的权利必不可避免地具有滥用的倾向，从而导致民主外衣下的“多数人的暴政”，失去人权、公平、正义等价值追求，失去民主制度存在的正当性基础，最终成为民主制度的灾难。正是基于对民主走向极端的怵惕，司法最终裁决的原则为各国所固守。司法作为法律运行和实施的主要方式，把守在社会正义的最后关口。它是社会正义的最终保障手段，也是一切纠纷解决的最后手段，即使是通过民主程序而获得的决议，只要存有争议，其最终效力也不能摆脱司法的审查。另一方面，我国《村民委员会组织法》第二十条也明确规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。而究竟村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项是否有违法或侵权情形的存在，有权对这一问题进行审查确认乃至处理的无疑应是对法律的实施运行负有保障职责的司法机关。集体经济组织作出的收益分配决议关乎成员与成员、成员与组织之间的经济利益分配，在性质上属民事事务，该事项也并不象村民自治章程、村规民约等具有强烈的政治、社会管理性质，当然不能脱离司法审查。

第二、关于被告的主体资格问题

原告因集体经济收益分配产生纠纷，应以哪种民事主体为被告？有观点认为，集体经济收益分配为共有财产的分割，应属对共有财产的析产纠纷，集体经济组织内的其他多数成员以决议的形式侵害了原告的财产权，应以侵害原告权利的其他成员为被告提起诉讼。笔者认为，我国法律规定的集体共有权并非传统意义上的共同共有形式，而是一种新型的共同共有形式，有学者称之为总同共有①。与其他共有形式略有不同的是，总同共有权是一种不可分割的所有权，该权利在行使上需由其管理组织依“ 平等、自愿、民主、多数议决”的原则对集体财产行使统一的最终支配权，实现全体集体成员的利益。决议一旦依一定程序通过即在法律上脱离了具体的原集体经济组织成员，成为该集体经济组织的意思，该集体经济组织以自己的名义宣布并负责执行，正是这点区别使得集体经济组织收益分配不同于共有人对共有财产进行分割。集体经济组织以其独立的意思表示、法律行为成为收益分配责任的承担者。故此时原告以财产收益权被侵犯起诉即应以集体经济组织作为被告，而不应以其他多数成员为被告。何况，即使其他成员此时变更意思表示亦不能直接导致集体经济组织意思的变更，其他成员也无权对争议的财产进行分配。

“集体经济组织”在法律上仅仅是一个集体称谓，具体到实践中，各个集体经济组织还有其不同的名称。我国在立法上对何谓集体经济组织并无界定，我们只能从这一事物的产生及发展历程来把握。集体经济组织是在我国的土地改革以后形成的。依据列宁的合作化理论，1952年开始了对农村的社会主义改造，由生产互助组到农民将所有的土地作股入社，形成初级合作社，后来农民的土地无偿归集体，形成高级社。高级社合并形成“政社合一”的人民公社，后经调整形成“三级所有，队为基础”的制度。1982年人民公社、生产大队、生产队撤销，成立了最基层的政府机关－－乡镇人民政府，在农村实行村民自治，在原来的生产大队、生产队的基础上组建了村民委员会、村民小组。村民委员会为农村基层自治组织，村民小组为村民委员会下设的内部机构。为适应农村集体经济管理经营的需要，在群众自愿的基础上设置了农村集体经济组织，形式与规模多种多样，名称也不一致，有农业合作社、经济联合社等，有的以原人民公社为范围设置，有的以原生产大队为范围设置，有的以原生产队为范围设置；有的与村民委员会、村民小组分立，有的与村民委员会、村民小组一套班子两块牌子。②还有的没有设立专门的农村集体经济组织，直接由村民委员会、村民小组兼行集体经济管理职能，③这时的村民委员会和村民小组又兼具了集体经济组织的身份。

农村集体经济组织主要是依国家的农村经济政策而产生的，但以法律的视角来看，它有自己的名称、组织机构和场所，拥有独立的财产和自主进行生产经营的能力，并能在一定的财产范围内（土地所有权除外）独立承担民事责任，符合民事主体的资格条件，因此具有民事权利能力和民事行为能力。一旦涉诉，其具有作为独立的民事诉讼主体的资格。因此，当村民以自己的集体收益分配权被侵犯而起诉时，能够而且应当成为被告的就应当是其所在的集体经济组织，无论它名称是农业合作社、经济联合社、经济合作社或是村民委员会、村民小组。

在实践中还有一个问题，由于在我国相当一部分地区没有专门的集体经济组织，集体经济管理职能由村民委员会(无下设村民小组)或村民小组来行使；又因为我国村民委员会组织法规定了村民委员会为基层自治组织，村民小组为其下设的机构。故有人认为村民小组不能成为诉讼主体，或不能成为独立的诉讼主体，而应将村民小组所在村民委员会作为共同被告一起参加诉讼。笔者认为，这是混淆了作为基层自治组织的村民委员会及其下属村民小组与作为农村集体经济组织的村民委员会、村民小组的关系。在与村民发生自治管理关系时，村民小组是隶属于村民委员会的不独立的机构，因该自治管理所发生的一切法律责任均应由村民委员会承担，村民小组不能独立承担责任，也不具有诉讼主体资格。在与村民发生农村集体经济所得收益分配纠纷时，村民小组作为农村集体经济组织，具有独立的民事权利和民事行为能力，其财产、责任均独立于村民委员会（无论是作为自治组织的村民委员会还是作为集体经济组织的村民委员会），该村民小组能够且应当作为独立的诉讼主体进行民事诉讼，村民委员会不应当参加到诉讼中，也不应对作为农村集体经济组织的村民小组的债务承担连带责任。

第三、原告是否享有农村集体经济组织成员资格的认定

只有具有农村集体经济组织成员资格才有权获得集体的收益分配，目前实践中所产生的集体收益分配争议的实质也多为原告是否具有村集体经济成员资格的争议。尽管村集体经济成员资格问题是如此的重要，在我国现有立法中却找不到对这一问题的界定。司法实践中有的以村民户籍为标准，有的以是否形成长期固定的居住生产生活关系为标准，有的以村民与集体经济组织之间是否形成相对应的权利义务关系为标准，有的以是否同时具有以上几条为标准。④最高人民法院仅在相关法律实施意见提出了“以是否形成较为固定的生产、生活为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则”，⑤也并未对这一问题作出明确规定。

在相关法律缺失的情况下，笔者认为，农村集体经济组织成员资格的取得与农村集体经济组织的形成紧密相连，农村集体经济组织成员资格问题实际上就是成员与农村集体经济组织的本质关系问题。如前所述，农村集体经济组织是由农民出让私有土地所有权给集体，形成的以土地等生产资料公有为基础的社会主义公有制经济组织。农民成为该经济组织的成员，在该经济组织内部以共同或家庭承包经营等各种形式的劳动参与分配，满足生活需要。该经济组织以提供土地等生产资料经营权的方式由成员自产自收自得方式进行农副产品分配，提供生活保障；以提供宅基地使用权给予居住权保障；以提供自留地、自留山使用权的方式辅助生活保障。另外，该经济组织还为成员提供如道路通行、饮用水源、墓地使用权等其他必要的社会保障。在农村集体经济组织内，成员因为对土地等生存资源的依赖而无法脱离集体，而集体经济组织为其成员提供基本的生活来源和稳定的生活保障。因此，在农村集体经济组织中，成员与组织的本质关系是一种在生产资料和劳动结合下的社会保障关系。要判断一个自然人是否为某农村集体经济组织成员，首要的标准是看该自然人的生存、生活是否依赖于该组织。

认定是否存在社会保障关系，主要是看该自然人是否长期在该集体经济组织内生产、生活，并以其在该组织内的收入为其主要生活来源。由于我国过去曾实行严格的户籍管理制度，仅在近年才有所松动，故是否具有集体经济组织所在地长住户籍是一个重要的参考标准，但决不能惟户口论。因为户籍管理属行政管理层面的问题，户口在农村对应的是村民资格，是村民自治的权利和义务；集体经济组织成员资格对应的是在集体经济组织中的经济权利和义务。具有村民资格不一定就是该村所在集体经济组织的成员，而具有集体经济组织成员资格的并非一定就是该村村民，这二者不能相互替代，也不应混淆。实践中大量存在的“悬空户”、“空挂户”现象，已使集体经济组织成员资格的认定问题产生了不少纠纷，今后，随着我国户籍制度的改革，户口管制越来越宽松，户籍对于认定集体经济组织成员资格的参考价值将越来越低，并最终失去参考价值。因此，确认集体经济组织成员资格问题，必须牢固坚持生活生存的社会保障这一本质标准。依此标准及成员权的唯一性，我们可得出一个较具可操作性的排除标准，如一个自然人系由其他农村集体经济组织提供了基本的社会保障或被纳入国家公务员或城镇社会保障体系，该自然人与该集体经济组织则不存在社会保障关系，就不应认定为该集体经济组织的成员。

成员在集体经济组织内生产、生活，必然要接受该组织的管理，并形成一定内容的权利义务关系，如出义务工、服从集体经济组织的安排进行生产生活设施建设等，向组织缴纳集体公益事业费用等。双方之间是否存在以上权利义务关系也是判断成员资格问题要考虑的一个因素，但需要澄清的是，该权利义务内容为经济性的，包括可予于经济衡量的劳务等。至于计划生育、村民选举、纳税等显为行政管理方面的权利义务不应作为确定集体经济组织成员的考量因素。

由于近年来社会经济的变革及城乡人口流动的加剧，农村集体经济组织成员资格问题越来越呈现复杂性。在农村还有一些特殊群体较为疑难，如义务兵、大中专学生、两劳服刑人员等，回乡退养人员、外出经商、务工人员，婚嫁到城镇或另一集体经济组织成员的资格问题等。笔者认为，义务兵在转为志愿兵或提干前，大中专学生在被纳入国家公务员或城镇社会保障体系以前外出经商、务工人员被纳入城镇社会保障体系以前仍具有集体经济组织成员资格；婚嫁到城镇或另一集体经济组织的成员只要其户口未迁出并仍以在原集体经济组织内的劳动收入为其生活来源，则并不丧失原集体经济组织成员资格；回乡退养人员虽可能将户口迁至该集体经济组织所在地，也长期在此生产生活，但其享有退休人员的工资及各种福利待遇作为基本生活保障，故不具有集体经济组织成员资格。

总之，笔者主张，在判断农村集体经济组织成员资格问题上，应从维护自然人基本生存权的高度出发，坚持把握成员与组织之间的经济、生存条件等的依存关系，坚持社会保障的标准，尽量避免行政管理方面一些问题的影响。既要保障每一个依赖该集体经济组织生存的成员的权利，又要防止宽泛认定成员资格从而造成对其他集体经济组织成员利益的侵害，公平、合理、合法地准确认定集体经济组织成员资格。

第四、应审查分配决议是否经过了成员集体民主程序、决议内容是否具有违反法律、行政法规的强制性规定的情形

正如前文所述，农村集体经济组织对集体财产享有的所有权性质为一种特殊的共有，该权利在行使上需由其管理组织依“ 平等、自愿、民主、多数议决”的原则对集体财产行使统一的最终支配权，包括对收益的分配。梁慧星研究员主编的《中国民法典草案建议稿》及王利明教授主编的《中国物权法草案建议稿》中，在对共有财产的管理使用、收益、处分上，在承认共有权人在权利行使上的平等外，也都具体采取了多数决原则。按照王利明教授的建议，集体组织成员会议讨论议决重大事项，须经三分之二以上的成员出席会议，并经与会的成员四分之三以上多数通过，方为有效。⑥我国《村民委员会组织法》中也规定了集体经济收益的使用必须经村民会议进行议决，并规定“应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”因我国并无针对农村集体经济组织的专门立法，《村民委员会组织法》为现行有效法律，因此在审理中审查分配决议的效力就要严格按照《村民委员会组织法》的规定，审查决议的作出是否经过了过半数的十八周岁以上村民参加，或三分之二以上的户的代表参加，议案是否经过了到会人员的过半数通过，以确定其分配决议的程序性效力。

合法人数参加会议并经合法比例的与会人员通过，仅仅是保证分配决议的程序合法性。在司法审查的视野中，决议是否侵犯了公民的基本权利，是否违反了我国宪法、法律、法规的强制性规定是关乎决议是否具有实质合法性的关键。这也是分配决议效力能否得到司法承认的关键。集体经济组织作为我国民事主体的一种，同其他法人、非法人单位、自然人一样，都有义务遵从宪法、法律的规定，在其民事活动中自觉维护法律法规的贯彻实施，而不能有所违反、僭越。比如我国宪法规定了男女平等的原则，在分配决议中就应当体现出女性成员同男性成员有平等的分配权，否则法院就应否定该决议的效力，并应依照法律规定的原则调整诉争利益的分配，作出正确的裁判。

结语

农村是我国的主要社会结构形式，农业人口占了我国人口的绝大多数。我国当前正在进行的社会主义新农村建设是一次农村社会经济生活的重大变革。毋庸讳言，在这一进程中，必将会有更多的集体经济组织成员与集体之间的收益纠纷出现。正确处理这类纠纷关系到这场变革的成败，关系到农村稳定的大局，关系到和谐社会的成功构建。因此，笔者不揣浅陋，从司法规制的角度就这一问题的解决作了粗浅的探讨，希望自己的一点浅见拙识能对这一问题的处理有所裨益。