《人民法院第二个五年改革纲要》规定，要建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官的审判职责。逐步实现合议庭、独任法官负责制。当前，基层人民法院在合议制适用上，由于相关的立法简单粗糙，以及现实条件的限制、操作环节的失当等因素这造成了在司法实践中合议庭的运作发生了偏离立法原意的现象，使合议制流于形式，在基层法院，陪而不审、审而不议、议而不深的现象尤为突出，案情事实上仍由承办人独揽负责，合议制事实上成为案件延长审限的一个手段。本文试图从基层法院案件审理适用合议制情况，就如何推进基层法院合议庭负责制进行探讨。

一、 合议庭负责制的概念

合议庭负责制是指合议庭的全体成员对所审判的全过程和结果负责，在案件质量出现问题时，由合议庭的所有成员同等承担责任。与其相对应的是“承办人负责制”和“审判长负责制”。承办人负责制是指在合议制中，案件处理正确与否仍由案件主审人即承办人负责，合议庭仅是一种形式。“审判长负责制”是指由审判长对案件负责，其实质仍是个人负责制。上述“承办人负责制”和“审判长负责制”，都与合议庭设立的目的相背离。只有全体合议庭人员对审判运行过程和结果负责，才能保证实现合议庭制度的真实功能。

二、基层法院建立合议庭负责制的现实需求

（一）合议庭负责制具有法律依据

《人民法院组织法》规定:“人民法院审判案件，实行合议制。”一审案件除一部分适用简易程序审理的案件实行独任审判外，其余的案件均由合议庭审判；二审案件、再审案件和死刑复核案件全部由合议庭审判。该规定确立了合议庭在人民法院中的基本审判组织地位。《人民法院第二个五年改革纲要》提出：要“建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官的审判职责……逐步实现合议庭、独任法官负责制”。这一改革的要求和发展趋势，必然要将过去由院、庭长对案件质量层层把关的做法逐步改变为合议庭、法官负责制。

从三大诉讼法规定来看，实行合议庭负责制度，能最大限度地体现立法本意。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，合议庭是人民法院审判案件的基本组织形式之一，除一审法院审理简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可由审判员独任审判外，都必须组成合议庭审理案件。由此可见，合议庭是人民法院审理案件的最普通的审判组织，合议制应当是人民法院审理案件最多的审判形式。

（二）合议庭负责制是实现司法公正、提高基层法院公信力的有力保证

实行合议庭负责制，有利于发挥集体智慧，最大限度地保证案件质量，实现司法公正。我国法律规定的合议制即合议庭负责制，其显著特点就是否定任何个人在审判工作中起独断专行作用，强调发挥集体智慧，对案件进行集体把关，共同承担审判职责。在合议庭组织中，审判长处于合议庭的核心地位，对案件审理的全过程，有权进行分工负责，对审判过程进行统一调度和指挥，并注重发挥合议庭的整合效益。但是，审判长仅是合议庭的成员之一，他在合议庭中对案件的审理决定权并不享有特定的权利，他与其他合议庭成员地位平等。在对案件审理存在分歧时，仍然按照多数原则决定。

实行合议庭负责制，确保合议庭独立行使审判权是前提。合议庭成员直接参与案件的审理，其建立在调查研究基础之上的认识和观点，往往最接近于法律事实真相。保障合议庭的审判权，充分发挥合议庭在决定案件中的地位和作用,有利于合议庭排除外界干扰，解决当前审判工作中比较突出的“审而不判、判而不审”的问题，对于确保司法公正、提高法院公信力具有重要的意义。

三、当前基层法院推进合议制负责制存在的障碍

要推行合议庭负责制，必须对现行合议庭运作过程中存在的问题改革。当前基层法院合议庭机制中存在以下问题：

（一）收案范围不明

现行法律对何种案件适用普通程序审理，规定并不明确。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第168条虽然对什么是“事实清楚”、 “权利义务关系明确” 、“争议不大”作出了解释，但人民法院在立案时，仍然难以准确界定。如《意见》讲“事实清楚”，是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明事实、分清是非。但是人民法院在受理案件时，仅有起诉人即原告一方的陈述，而没有被告一方的答辩。从诉讼状中根本不能看出事实是否清楚、权利义务关系是否明确。因此，目前基层法院普遍的做法，除法律明确规定必须适用普通程序审理的以外，在立案时一般将案件适用简易程序。在案件审理过程中，如发现案件法律关系较为复杂、在三个月内不能结案的，再转为普通程序审理，普通程序实际成为简易程序案件延长审限的手段。在基层法院，大量适用简易程序审理，普通程序审理的案件一般只占结案总数的5%左右，其中，下落不明必须适用普通程序审理的案件又占了80%左右，因案情复杂而适用普通程序的案件仅占很小的比例。因此，由于收案范围不明确，导致合议庭审理案件不能有效地开展，多数案件仍沿用承办人开庭审理、庭内讨论定案的形式，合议制的优势不能充分发挥。

（二）独立审判受限

长期以来，与传统的计划经济相适应，法院的审判管理体制也是高度集中。合议庭独立审判案件，受到多方面的限制。

1.来自法院外部的限制。司法体制设立的模式，导致法院与当地党委、政府存在着一定的利益关系，法院的审判权受到地方政权的牵制。如在人事权方面，法院中领导干部和审判员的审判职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免。地方党委的组织部门和地方政府的人事部门拥有对法院主要领导干部的推荐权和指派权；在财政权方面，法院的财政受制于地方政府，诉讼经费、人员工资全部由地方财政负担，使法院不得不在审判案件时尽力维护地方政府的利益。个别官员借党委对法院的领导权干预审判，这种干预往往通过法院的领导给合议庭制造压力，影响了合议庭的独立审判。

2.来自法院内部的限制。长期以来，我国法院基本上实行的是行政领导对案件负责制，院、庭长对案件质量负有领导责任。在这种管理体制下，院、庭长往往要将审判管理权渗入到案件的实体处理，在合议庭意见与院、庭长意见不一致时，院、庭长往往有权将案件提交到高一级别的审判组织讨论。另一方面，法院内部不合理的错案追究制度，使得合议庭成员往往害怕承担错案责任，不敢独立行使审判权，乐于借助于审判长联席会议、庭内通案、院长参与通案、审判委员会讨论等形式，将案件提交集体讨论，导致“审而不判、判而不审”的问题发生。一方面，院、庭长有干预合议庭对案件实体处理的需求，而合议庭又乐于接受院、庭长指导，在这种状态下，合议庭独立行使审判权难以在现实中实现。

上级法院与下级法院之间存在的行政化趋势，也对合议庭独立审判存在着一定的影响。当前，上级法院对下级法院的审判质效进行考核，并在法院之间进行排名，虽然对审判质效具有一定的促进作用，但部分指标存在着一定的不合理现象。如考核法院的发回重审和改判率，下级法院为降低发改率，不得不经常性地向上级法院请示，这一毫无法律依据的做法在法院系统内由来已久。案件主审人更是利用各业务条线上、下级之间存在的业务关系，利用私人感情，向上级法院对口业务庭口头请示案件，并将这种请示作为判案的重要依据。由此，上级法院的意志通过多种途径影响着合议庭独立审判。

（三）内部职责不明

合议庭作为一个审判组织，其内部分工应当是职责分明，各司其职，互相配合，以便最大限度地发挥群体的力量，以提高办案效率和质量。然目前基层法院合议庭一般由庭长在分案时指定承办人，再指定两名法官组成合议庭，承办人通常包揽一切，包括案件的送达、调查、开庭、法律文书制作等，全部由案件承办人负责，合议庭成员仅负责参与庭审和合议。由于合议庭其他成员仅是象征性地参与案件的调查和庭审，导致其抱着一种事不关已的心态参与，甚至在开庭时，处理其他事务，对庭审不闻不问。在案件合议时，其他合议庭成员不认真地进行分析，而是附合承办人的意见，合议成为一种形式。甚至于有的案件由承办人在庭内先行进行通案，然后再由合议庭补办评议笔录。在上述问题的产生，其根源还在于合议庭内部职责分工不明，对其他合议庭成员，没有任何考核措施造成的。

（四）评议规则不合理

合议庭评议作为合议庭庭审与判决的联络环节，既是庭审的自然延伸，又是判决的前提与基础，其不仅体现着合议庭成员对案件的推理心证过程和思维整合过程，还直接关系到合议庭制度设置的内在机能的发挥。现行合议庭评议存在的问题：

1.思想上不重视。合议庭成员参与评议缺席严重，合议庭评议笔录常有评议人员签名不全的现象。有的评议笔录甚至判决之后再由书记员补记，再由合议庭成员签字，而评议时间写于判决之前。评议笔录内容上过于简单，有的将主审人的案情汇报记录为略（或详见案件审理报告），合议庭成员的意见多数记录为同意，或短短的几名话。

2.评议内容不具体和评议程序不明确。合议庭评议的内容应当针对案件审理过程中的程序性问题和实体性问题进行，程序上的问题如是否追加当事人、是否采取财产保全措施，实体上的问题如案件事实如何认定、如何适用法律。在实际操作中，合议庭鲜有针对程序性问题的评议，程序性问题一般都由承办人决定。对实体性问题上，合议庭评议主要是围绕主审人的审理报告来进行，具体做法是根据主审人对案件事实的认定、证据的采信和处理结果进行评议，由于合议庭成员对案件的参与程度不一，导致对案件了解的深度和广度不尽一致，评议的随意性非常大，一般只针对案件处理结果发表一些附合性的意见，而没有对案件证据的分析认证、事实认定、法律适用诸方面进行全方位的论述。在评议程序上，对评议前承办人应当完成的工作和评议结果未形成多数意见如何处理，规定不明确。

3.裁判文书的制作未能充分体现合议庭的智慧。裁判文书一般都由承办人执笔，从裁判文书采信的证据、认定的事实以及裁判的理由、甚至主文的表述，事实上都是承办人一个人思考的结果，承办人制作完成后，再由审判长或庭长签发，一般不再由合议庭全体成员审阅，剥夺了合议庭成员参与制作法律的权利。

（五）法官素质的限制

推进基层法院合议庭负责制最大的障碍不在于制度，而在于法官的素质。法官的素质对合议庭负责制的影响，主要是两个方面：

1.法官的业务素质。由于历史的缘故，基层法院法官的来源较为复杂，文化基础与专业素质参差不齐，导致办案水平高低不一。基层法院法官的来源大致有四类：一是复转军人；二是学校毕业生；三是其他地方单位调进的；四是1985年全国法院统一招干以来历次招干进法院的。在这些人员中，学校毕业生只占30%左右，而学校毕业生中法律本科以上毕业生又占少数，也就是在法院，法律本科以上的大学毕业生（不含在职学习获得的）只占少数，而大多数法官是进入法院后自学或通过其他途径在职学习获得本科文凭，相比之下，这部分人法律理论水平明显偏低于大学本科毕业生。但是，这部分人却在法院担任着主要的审判任务。由于自身业务素质的限制，难以胜任独立审判的职责。

2.法官的政治素质。合议庭负责制的核心内容就是放权于合议庭，使合议庭有权有责。然有权力必会带来腐败。随着改革开放的深入，社会情况也发生了复杂而深刻的变化，特别是利益主体的多元化和经济成分多样化，生活方式多样化，社会组织多样化，就业形式多样化，给法院的各项工作带来了许多新情况、新问题。面对这些新情况、新问题，一些法官放松了对个人的政治思想教育，对新形势下出现的各种思想问题放任不管，使得少数法官丧失理想信念，世界观、人生观、价值观发生扭曲，为个人的私利谋划，“有权不用，过期作废”的思想逐步膨胀，以致于不择手段，办理关系案、人情案、金钱案，个别法院甚至出现了法官群体违法犯罪事件。合议庭负责制实施后，如何对法官的权力进行监督，这也是合议庭负责制推进中的一个重要问题。

四、建立基层法院合议庭负责制的途径

如前所述，在基层法院实行合议庭负责制具有十分重要的意义，但是，由于目前基层法院推进合议庭负责制存在着一定的障碍，必须加以改进。

（一）扩大合议庭收案范围

简易程序具有方便当事人诉讼、诉讼程序简便、节约诉讼成本等优势，但是，简易程序也带有一定的不足，如承办人一个独自办理案件，书记员仅承担记录，对诉讼过程的指挥、案件的处理结果均由承办人一人决定，案件处理公正与否，当事人对法官存在着合理的怀疑。因此，笔者认为，为进一步增强司法公正的透明度，法院应当扩大普通程序的适用范围，而不应当一味地追求诉讼经济而牺牲司法公正。首先，应当尊重当事人对诉讼程序的选择权，对一方当事人要求适用普通程序审理的，一律适用普通程序审理，而不应设置任何障碍。如最高院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十三条规定，当事人一方或者双方就适用简易程序提出异议后，人民法院应当进行审理，并按下列情形分别处理： （一）异议成立的，应当将案件转入普通程序审理，并将合议庭的组成人员及相关事项以书面形式通知双方当事人；（二）异议不成立的，口头告知双方当

事人，并将上述内容记入笔录。该司法解释对异议的审查标准未作明确，导致当事人的异议鲜有被法院采纳。笔者认为，人民法院在受理民事案件时，应当征求双方当事人的意见，如双方当事人同意适用简易程序审理的，则适用简易程序审理，如任何一方不同意或不表态的，则一律适用简易程序审理。对刑事案件，也应当根据被告人的意见处理，对被告人不同意适用简易程序审理的案件，一律适用普通程序审理，以最大限度地实现司法公正。通过扩大合议庭的收案范围，使合议庭成够受理更多的案件，有利于合议庭的规范化、专业化建设。

（二）进一步还权于合议庭

要使合议庭具有一定的职责，必然要使其拥有一定的权利。笔者认为，合议庭应当拥有以下权利：一是拥有相对的独立审理权。对合议庭审理的案件，法院领导和党委、政府、人大等不应当干预，应当让合议庭独立作出裁判。如认为合议庭审理案件存在问题，应当通过法院内部监督途径解决，而不应当通过其他途径向合议庭施加压力。二是审理案件的裁判权。对合议庭能够形成多数意见的案件，院、庭长不应加以干预，或主动要求合议庭提交审判委员会讨论。院、庭长如与合议庭的意见不一致，只能向合议庭提出建议，最终决定权仍然在合议庭。合议庭提交审判委员会讨论的案件，只能是合议庭要求提交审判委员会讨论的案件。三是审判长应当拥有合议庭审理案件裁判文书的签发权。院、庭长只能对裁判文书的制作提出建议，不应当在裁判文书的签发环节设置障碍，更改合议庭的意志。

（三）明确合议庭的职责

有权必有责。合理的规定合议庭的职责，是确保合议庭负责制健康运行的关键。一方面，要明确合议庭的对外职责。合议庭所有成员对案件的审理负有责任，由于合议制实行少数服从多数的原则，如果错案是由合议庭全部成员造成的，则由合议庭全部成员承担责任；如果错案是由部分持错误意见的成员造成的，则由持错误意见的成员承担责任，其他成员不承担责任。同时，在错案责任不是审判长造成的情况下，也不应当追究审判长的责任。因为审判长仅是合议庭的成员之一，他对案件的处理结果不享有其他特权。另一方面，要明确合议庭的内部职责，要使合议庭所有组成人员的责和权相对应，防止造成“合议庭负责等于没有人负责”的局面的产生。因此，我们应该明确合议庭成员在案件审理每一环节的具体权利和要求，审判长在合议庭中处于主导和协调的核心位置，审判长与合议庭其他成员有主持与被主持、召集与被召集的关系，审判长应当充分发挥领导、指挥职能，合理分配合议庭成员的职责，使合议庭成员人人负起责任，而不是由承办人一人负责或审判长一人负责。

（四）提高合议庭法官素质

法官素质的是合议庭负责制能否顺利实施的基础。合议庭负责制实行后，如果因法官政治素质和业务素质低下，产生诸多问题，合议庭负责制必然难以继续实施。笔者认为，根据基层法院法官素质之现状，必须有针对性地提升法官队伍整体素质：

1.必须加强对法官的业务培训。法官业务素质不高的另一原因是在岗培训不够。目前，我国从最高人民法院到基层人民法院虽然都建立了一套教育培训体系，将法官的培训定期化，但是，目前的培训仍存在一定的不足。一是不能按业务素质的高低分类进行培训，不能按照各人的需求和特点，有针对性地进行培训；二是在培训的内容上，主要限于理论性的培训，不注重司法技能及司法方法等司法经验的培训。三是省高院及最高院组织的各类培训，一般仅针对高级别的法官进行，而高级别法官主要是院、庭长，但他们一般不直接从事案件审理工作，审理大量案件的合议庭成员，鲜有机会到省级以上法院参加培训。因此，笔者认为，应对现有的法官教育培训方式进行完善，扩大高层次培训对象，增加在职培训时间，使法官的业务培训能起到切实提高法官业务素质的作用。

2.加强职业道德建设，遏制司法腐败，提高政治素质。最高法院院长肖扬曾说过：“人民法官是否具备优良的品行、高尚的道德情操，这对确保公正司法意义重大。一名优秀的法官，不仅要有坚定正确的政治立场、深厚扎实的法律素养，而且还必须具有高尚的道德和情操。”说明加强法官的职业道德建设是一个亟待解决的突出问题，也是法院树立法官职业形象、实现公信力法院的一个关键问题。随着市场经济的迅猛发展，也带来了思想道德观念的多层次性，不可避免地影响到法官。要切实加强合议庭成员的思想政治工作，加强爱岗敬业、职业道德教育，坚持用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想不断武装头脑，使合议庭成员树立正确的世界观、人生观和价值观。

（四）合理建立评议规则

首先要明确合议庭评议的对象和范围。合议庭评议的对象应当包括案件的实体问题和程序问题。程序性问题如是否准许当事人的调查取证申请、证人出庭申请、追加当事人申请、增加或减少诉讼请求申请等，凡是能够影响案件处理的重大事项，应当一律由合议庭进行评议后再作出决定，而不应由承办人一人决定，因为承办人只是合议庭内部负责处理具体诉讼事务的成员，其工作职责是合议庭内部的不同分工而已，承办人以合议庭的名义进行诉讼活动，对合议庭负责，没有经合议庭的讨论决定，不得私自行事，其行为后果也应由合议庭承担。在案件实体上，主要包括证据的认定、法律适用、裁判文书的制作等，其中裁判文书作为合议庭审理案件的载体，是法院审判活动最集中和最终的体现。因此，必须将裁判文书作为合议庭评议决定的重点对象。在评议的时间上，要做到庭前、庭中、庭后都合议。在案件分配到合议庭后，要进行庭前合议，按各自专业特点确定由哪一个成员承办及对其他成员进行具体分工，共同制定庭审提纲和要点；在庭审中，主持庭审的审判长要将庭审中的重大事项，及时征求合议庭成员的意见；庭审结束后，合议庭成员要各负其责地就事实认定和法律适用发表意见。

其次，要规范合议庭评议的程序。承办人应做评议准备，应当提前一天将案件材料提交合议庭其他成员审阅。评议时，由承办人向合议庭陈述案件审理的基本情况和拟处理的意见，再由合议庭成员就此分别发表评议意见，最后由审判长发表意见。对合议庭不能形成多数意见的，由审判长提请庭长报院长将案件提交审判委员会决定或提请庭长组织其他资深法官讨论，以提供参考性意见。对庭长或其他人员提供的参考性意见，合议庭应当再次组织评议，对仍不能形成多数意见的，应当提请审判委员会进行讨论。

（五）合理建立考核监督机制

首先，要将合议庭考核工作单独设立。目前，基层法院审判管理业绩考核中，并未对合议庭设立单独考核机制，而是对承办人进行考核。合议庭成员是否参加合议庭，或参加了多少个合议庭，并无详细考核。在这种情况下，合议庭成员只会全身心地办理自己承办的案件，而对参与合议的案件漠然置之。因此，笔者认为，要对合议庭成员单独进行考核。只有单独进行考核，才能使合议庭成员之间的工作量有所比较，才能使合议庭之间的工作有所比较。

其次，要合理进行考核。在合议庭内部，要根据工作量进行考核。对案件承办人，由于付出的劳动要多于其他成员，因此，在考核时要适当进行倾斜。在根据工作量进行考核的同时，要适用过错责任。对评议时发表错误意见导致错案的，要承担错案责任。同时要明确界定错案认定的标准，对非故意或重大过失导致案件被改判或发回重审、再审的，不应当追究合议庭的错案责任。只有在合议庭成员故意办错案或案件处理结果明显错误的，才可以追究合议庭成员的错案责任。

最后，应当加强对合议庭成员的道德品行、业务能力的日常考核和案件质量的监督。在还权于合议庭的同时，必须加强对合议庭成员的监督，这是保障合议庭依法独立行使审判权的重要保证，否则，势必造成审判权的滥用，导致司法不公正。要加大对合议庭成员违法违纪的处理力度。应当建立合议庭成员能者上，庸者下的考评机制，合议庭成员在案件审理中发生违法违纪情形的，应当提前任命机关免职，或降为书记员使用。