为适应新时期政法工作的新形势新任务，确保政法工作的社会主义方向，解决执法工作的现实问题，建设一支高素质的政法队伍，中央政法委近日发出通知，要求在各级政法机关开展社会主义法治理念教育，将社会主义法治理念概括为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容，作为政法工作的指导思想。其中，依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。这五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。就人民法院的工作来说，司法救助制度是为了保障自然人、团体人合法权益的实现，对因经济困难或诉讼能力存在严重欠缺的自然人、团体人，在无力寻求其他法律救济时由人民法院为其提供各种法律上的帮助，保证其能够积极有效地参与诉讼的制度，它集中体现了执法为民理念，又是落实公平正义理念的基础和保证，事关我们能否真正实现法律面前人人平等，维护自然人的基本人权，在全社会实现公平和正义，“让那些合法权益受到侵犯，但经济困难交不起诉讼费的群众，打得起官司；让那些确有冤情但正义难以伸张的群众，打得赢官司”，[1] 因此在国家司法体系的各项制度中居于非常重要的地位。本文试以社会主义法治理念为指导，对我国现行的司法救助制度进行反思和剖析，并对其具体完善展开探讨。

一、现行司法救助制度存在的弊端

我国司法救助制度起步较晚，主要体现在2000年7月最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《救助规定》）这一司法解释中。此外，在最高院《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》、《人民法院民事诉讼风险提示书》等一些文件中也有个别司法救助的规定，这些规定对于促进群众接近司法、保护他们的合法权益，保障人权，增加司法的亲和力等发挥了积极作用，但客观的说，现行的制度远远不能满足群众对司法工作的现实需要，群众真正有效的参与诉讼仍然存在很多困难，司法的社会评价和公信度仍然不够高，主要有以下弊端：

1、司法救助的方法单一，体系较不完整。

《救助规定》仅将司法救助限定在民事、行政诉讼中的诉讼费用的救助，[2] 在范围上过于狭窄，在方法上过于单一，远远不能涵盖实际需要给予当事人司法救助的范围，救助体系很不完整。

2、救助的条件过于原则，不便操作。

《救助规定》第二条规定：“本规定所称司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”而何谓“有充分理由证明”，并没有具体规定，有的理解为指该当事人有胜诉希望。但当事人申请救助时对其是否有胜诉希望是难以判断的，就容易使得相当一部分经济确有困难的当事人因为贫困而不能诉诸法院解决纠纷，有悖设立司法救助制度的初衷。

3、救助的程序一审终局，缺乏救济。

虽然法律赋予了经济困难的当事人有请求诉费救助的权利，《救助规定》也明确了当事人可以申请诉费救助的十一种情形，但根据最高院《人民法院诉讼收费办法》第二十九条的规定，当事人不得单独就人民法院关于诉讼费用的决定提出上诉。而当事人的申请一旦被法院驳回，救助程序便告终止，当事人缺乏相应的救济途径。

二、以社会主义法治理念为指导完善司法救助制度

要全面理解社会主义法治理念的本质要求和深刻内涵，并自觉坚持用社会主义法治理念指导实践，体现在司法救助制度上，就是要落实执法为民和公平正义理念。一是要尊重和保障人权，为广大群众共同和普遍的人权提供完善的司法保障；二是平等对待，依法平等保护各类主体的合法权益，不分地域、不分公私、不分贫富、不分民族出身，一律提供平等的司法保护和法律服务。同时，在确保办案质量、公平公正的前提下强调及时高效、程序公正，最大限度地保护当事人的合法权益。因此，司法救助制度在适用范围上应予适当扩大，在方便群众行使权利、获得救助的操作性上必须加强，在当事人申请获得救助的程序上应予完善，为当事人提供相应的程序救济，促其更大程度的接近司法、实现正义，在制度创新上应以社会主义法治理念为指导思想，加大制度创新和司法为民的服务尺度，为本应获得司法救助的当事人实现其权利提供各种可能的便利条件和机会。

三、完善司法救助制度的具体内容

1、扩大司法救助适用的范围

司法救助不应局限于民事、行政案件中的诉讼费用救助。首先，在范围上应予拓展，将其扩大到包括刑事和国家赔偿在内的一切诉讼程序之中，不仅要保障当事人起诉权的行使，更重要的在于为当事人有效地参与诉讼的整个过程，在诉讼结果的最终形成方面发挥实质性的影响；其次，在方法上应予创新，不仅对符合救助条件的当事人缓收、减收或者免收诉讼费用，而且应将司法救助贯穿于诉讼的全过程。正如有的学者所指出的，司法救助的内容应涵盖保护起诉权和保护胜诉权两个方面。对起诉权的保护，通过给予经济救助即可得到救济；对于胜诉权的保护，则要通过法院开展行为司法救助来实现。[3] 具体来说，法院可以采取的司法救助措施包括：①为经济困难的当事人减免诉讼费用，为民事诉讼的当事人、刑事诉讼中符合条件的自诉人（被害人）、行政诉讼和国家赔偿案件中符合条件的行政相对人行使起诉权提供保障，为其提供代理人；②积极行使释明权，告知当事人诉讼中的权利义务、诉讼风险、相关的法律法规知识等，促使其有效的参与诉讼；③在民事诉讼中，通过对权利的释明，指导诉讼能力严重欠缺的当事人提供申请，开展调查取证、先予执行、财产保全、行为保全、委托鉴定、申请执行，从宽把握举证时限的理解，慎重适用证据失权规定，等等。

应当指出，在给予当事人司法救助时，不得违反法官中立原则，并且程序应公开透明。法官中立原则是指法官在诉讼过程中对争议各方当事人保持一种超然无偏袒的态度和地位，不偏不倚、客观公正地审判案件。它有两项具体要求：[4] 其一，在客观上，法官与争议的案件没有关联性，其在案件中不存在任何直接或间接的个人利益；其二，在主观上，法官不得对其所办案件中的任何一方当事人含有个人价值偏向，对其进行歧视或偏爱，在纠纷的解决中含有不恰当的个人感情。

2、明确司法救助的条件

一是放宽救助标准，改《救助规定》中的“有充分理由证明”的救助条件为“显然没有胜诉希望的”排除式规定。目前，当事人获得诉讼费用救助的前提条件是“有充分理由证明”，实践中一般理解为有胜诉希望。但是，诉费救助是保障诉权的实现，而非胜诉权的实现，故有胜诉希望的理解和操作实为对诉权的不当限制。同时，在起诉阶段对当事人能否胜诉也难以判断。就国外的情况来看，法国在1972年的法律中确认“诉诸法院”是一项权利，对最贫困的人实行司法援助，规定的条件为原告申请司法援助的，其提出的诉讼请求看来并非显然得不到受理，或其请求并非显然无依据。日本和我国台湾地区的诉讼救助主要是允许缺乏资力的当事人暂缓预交审判费用，规定“没有经济能力支付诉讼费用” 并且“诉讼不是明显无胜诉可能”的当事人申请救助的，由法院自由裁量。当事人对法院决定不服的，可以在5日内抗告。[5] 一方面，要为经济困难的当事人提供救助，另一方面，对显然没有胜诉希望的当事人提供救助，则可能导致无端诉讼的危险,为实现两者的合理平衡,我们可以借鉴国外立法例及有关学者的意见，将诉费救助的条件修改为“当事人在经济上确有困难,并且诉讼不是显然没有胜诉希望的”,可以向受诉法院申请司法救助，取代现行的“有充分理由证明”的救助条件。[6]

二是如何合理确定当事人“经济确有困难”的证明要求。经济困难是指个人收入和家庭收入均未达到当地最低生活保障线，或者因心理、生理等身体和精神方面的原因，其监护人也无力提供相应帮助导致其诉讼能力存在严重欠缺的情形。当事人有单位的，要求其出具相关的单位证明；无单位的，出具下岗证或户籍所在地（经常居住地）办事处、村委会的证明；并且明确当事人所在单位或户籍所在地（居住地）所在的办事处、村委会有协助的义务。如该单位拒绝协助，当事人可以申请法院调取证据。法院可视具体案情，可依法对拒不履行协助义务的单位和相关责任人予以相应的民事制裁。

3、完善司法救助的程序

一是明确法官的释明职责。当事人虽然享有救助请求权，但却往往并不懂得相关知识或知之不多。因此，应明确法院在诉讼的全部过程都有释明的职责，向当事人讲解司法救助的相关法律规定，告知符合条件的当事人有权申请救助，法院应提供必要的方便。

二是设立司法救助的救济程序。救助决定事关当事人能否行使诉讼权利，牵涉到其根本利益，故一次救济显然不够，应给予被驳回申请的当事人以救济的途径。应增加规定：当事人对驳回救济申请的决定不服的，有权向上一级法院提出复议申请，上一级法院根据具体案情可分别作出撤销、维持或驳回诉费救助的终局决定。

三是设立司法救助的撤销程序。如果当事人的经济状况改善，在接受诉费救助后有能力支付诉讼费用的，或者当事人提供虚假证明，骗取司法救助的，法院应当撤销救助的决定，并规定其在合理期限内交纳诉讼费用或应承担的律师代理费，同时对恶意骗取救助的当事人依法给予相应的制裁。

4、建立司法救助基金，引入诉讼保险制度，减轻司法救助的压力

为减轻司法救助的压力，有必要建立专项的司法救助基金，加大对司法的投入，以行政拨款为主，鼓励社会各界的捐助，重点用于西部贫困地区的贫困群众、经济困难且通过一般方法仍不能达到救助效果的重大事故、侵权案件的受害人等特困群体。

此外，可以考虑引入西方施行的诉讼保险制度。该制度是投保人通过购买确定的诉讼险种，在自己与他人发生诉讼时，由保险公司通过理赔方式向投保人支付诉讼费用的保险制度。因为中等收入阶层不能获得司法救助，其主要用来帮助他们通过投保利用诉讼制度实现其正当权益。[7] 我们国家的财力有限，不可能无限满足司法投入的需要，仅靠司法救助，不可能为所有的人提供接近司法的渠道，为此引入诉讼保险制度是一个不错的选择。具体来说，首先要明确法院的诉讼费用和律师的收费标准，其次要结合实际，根据不同对象确定合理的保险收费标准，再次应制定投保、申领保险金的程序，对恶意骗保的，制定相应的处罚办法。

参考文献：

[1] 参见最高人民法院肖扬院长于2000年3月在九届全国人大三次会议上的工作报告。 

[2] 这也是《救助规定》起草者所持的观点，参见董文濮：《对<规定>的理解与适用》，载《民事审判指导与参考》2000年第4卷，法律出版社2000年版，第76页。

[3] 参见王刚：《论我国司法救助制度的价值及其完善》，载万鄂湘主编：《现代司法理念与审判方式改革》，人民法院出版社2004年版，第862页。 

[4] 常怡主编：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2003年版，第100页以下。

[5] 参见常怡主编：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社，2003年版，第494-500页。

[6] 江伟教授 、孙邦清博士起草的《中华人民共和国民事诉讼法》（修改建议稿第三稿）第169条即作了类似规定，参加江伟等：《<中华人民共和国民事诉讼法>修改建议稿（第三稿）及立法理由》，人民法院出版社2005年版，第29页。

[7] 陈刚主编：《比较民事诉讼法》（2000年卷），中国人民大学出版社2001年版，第143页。