公民、法人或者其他组织提起行政诉讼要受到时间上的限制，在法律规定的时间内不提起诉讼，则丧失了请求人民法院予以救济的权利。对于具体行政行为的起诉期限的计算，行政诉讼法及最高法院的司法解释均有着明确的规定，但行政事实行为的起诉期限如何计算，法律及司法解释没有直接的规定，实践中也有着不同的认识，笔者借助一案例阐述自己的观点，以期共鸣。

    2003年12月29日，某市发展计划与经济委员会（以下简称市计经委）下属屠宰办执法人员在某市场进行食品行政执法检查时，因怀疑个体屠宰户顾某某运输的生猪肉未经检疫,当即对其进行检查。检查中顾某某突然驾驶电瓶车离开现场，执法人员遂驱车追赶，顾某某在行驶途中左转弯时翻车致右脚趾严重受伤。2004年1月5日，该市公安局交通巡逻警察大队作出《非道路交通事故的通知》，告知顾某某可通过提起民事诉讼主张损害赔偿。2004年8月，顾某某以市计经委为被告向法院提起民事损害赔偿诉讼。9月1日，受诉法院以顾某某与市计经委间的纠纷发生在行政执法过程中，不属于人民法院民事案件受案范围为由，裁定驳回顾某某的起诉。10月26日，顾某某向法院提起行政诉讼，请求确认市计经委在执法过程中的追赶行为违法。

受诉法院对顾某某提起的行政诉讼是否超过起诉期限存在着两种截然不同的意见。

第一种意见认为顾某某的起诉已超过法定的起诉期限。其理由是：《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”市计经委对顾某某实施食品行政执法检查及顾某某受伤的时间均发生在2003年12月29日，顾某某如认为市计经委的工作人员实施的“追赶并迫使其停车”的行为违法并侵犯其合法权益，应当在三个月内提起行政诉讼。顾某某认为其是在收到民事裁定书后才知道应通过行政诉讼寻求救济，因而起诉期限应从2004年9月1日计算的主张于法无据，故应裁定驳回顾某某的起诉。

第二种意见则认为顾某某的起诉没有超过法定的起诉期限。其理由为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第41条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，市计经委在实施“追赶并迫使其停车”的事实行为发生后并未告知顾某某相应的诉权和起诉期限，顾某某是在2004年9月1日收到法院驳回起诉的民事裁定书后才知道可以通过提起行政诉讼的途径解决损害赔偿纠纷，故其起诉期限应当从收到民事裁定书之日起计算三个月。顾某某于同年10月26日向法院提起行政诉讼，显然未超过起诉期限。

确定起诉期限应当兼顾两个方面的因素，一是给予当事人的起诉期限应当必要、合理，以满足保护其合法权益的需要；二是要考虑行政管理的安定性，以避免因起诉期限过长而使法律关系始终处于一种不确定的状态。行政诉讼的起诉期限可以分为一般期限和特殊期限。一般期限是指提起诉讼的时间由行政诉讼法明确规定，其中包括直接向人民法院提起诉讼和不服行政复议提起诉讼的一般期限。对于直接向人民法院提起诉讼的一般期限，行政诉讼法第39条有着明确的规定。由于该条规定了“知道具体行政行为之日起”作为起诉期限的起算点，因而当事人知道作出具体行政行为的时间点，对于人民法院计算起诉期限至关重要。由于明确告知当事人享有的诉权和起诉期限是一个完整的具体行政行为的不可或缺的内容，因而行政诉讼法第39条的规定是相对于一个“标准”的具体行政行为而言的，所谓标准即是明确告知了当事人诉权和起诉期限。对此，我们可以在其他法律中找到证明，如《行政处罚法》第39条规定，行政处罚决定应当载明“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。关于不服行政复议提起诉讼的一般期限，行政诉讼法第38条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”

但是，起诉期限的计算远没有如此简单。要求行政机关对其所作出的任何行政行为都明确告知当事人诉权和起诉期限，不仅没有必要，事实上也是不可能实现的。对于行政机关未告知当事人诉权和起诉期限的，起诉期限应从何时开始计算？行政诉讼法没有规定。在总结多年经验的基础上，《解释》第41条规定把当事人实际知道或者应当知道具体行政行为内容的时间作为计算起诉期限的起算点，并规定最长起诉期限为2年。而对于当事人不知道具体行政行为内容情形下的起诉期限计算，《解释》第42条则进行了明确。

本案中，原告所诉为市计经委在食品行政执法检查中所发生的事实行为。所谓事实行为是指欠缺行政法律行为的个别要素的行为，其与行政法律行为区别的关键在意思表示要素和效果要素两个方面。就意思表示要素而言，行政法律行为是指行政机关通过行动、语言文字、符号、信号等行为对外表示其意志，以对当事人进行规制，而事实行为往往不存在一个明确的意志表示，因而也不具备规制的效力。在效果要素方面，行政法律行为通过行政机关的意思表示，对外直接发生法律效果，而事实行为只是对内发生法律效果或间接发生法律效果，或者不发生法律效果。

对于事实行为，由于其本身欠缺了法律行为的基本要素，因而法律不可能要求行政机关在行为发生时告知当事人享有的诉权和起诉期限，事实上如此的要求也是极不现实的。由此可见，行政事实行为并不是一个如行政诉讼法第39条所指的一个具有告知诉权和起诉期限内容的“标准”的具体行政行为。原告虽然亲身经历了行政事实行为，但其可能并不知道可以对这一行为提起诉讼，当然也可能不知道起诉期限。在此情形下，适用行政诉讼法第39条的计算起诉期限，显然对于原告来讲是极为不利的，也不符合起诉期限制度本身所蕴含的切实保护当事人合法权益的立法本意。

正是因为顾某某不知道对造成其人身损害的事实行为可以提起行政诉讼，其才向人民法院提起了民事诉讼，也正是在驳回起诉的民事裁定书送达后，顾某某才知道应当通过行政诉讼的途径解决损害赔偿纠纷。《解释》第41条规定行政机关未告知诉权和起诉期限的，公民、法人或者其他组织的起诉期限从知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。既然顾某某是在民事裁定书送达后才得知了诉权和起诉期限，这一时间点即应成为计算其起诉期限的起算点。本案顾某某即便不提起民事诉讼，其在从市计经委作出的事实行为发生之日起2年内提起行政诉讼，同样未超过法定的起诉期限，人民法院理也应予以受理。

综上所述，对于事实行为，由于行政机关通常不可能向当事人告知诉权和起诉期限，只要被告不能提供其在行为发生后向当事人告知诉权和起诉期限的证据，都应当适用《解释》第41条的规定计算原告的起诉期限。