六住户：“平改坡”实属无奈

张某某等六户居民系通州市某小区11号楼顶层住户，该幢楼共七层，一层为门面房，二至六层为住宅。由于11号楼楼房建筑于90年代初期，楼面为平顶，且无隔热设施，夏天一到，顶层住户炎热难耐，且遇到雨天，家中多处漏水，严重影响了顶层六户居民生活。张某某即与11号楼顶层其他五户住户商议，何不自筹资金在屋顶上加盖尖顶？其他五户住户也因家中常漏雨、夏天炎热而不堪忍受，早就有此想法。听到张某某的提议后，一致同意共同筹集资金进行“平改坡”。

六住户为征得11号楼全体业主的同意，承诺所加尖顶仍为全体业主共有，11号楼二至六层的住宅业主签署了同意“平改坡”的意见。六住户并委托通州市第二建筑设计院进行了“平改坡”设计，通州市第二建筑设计院出具了设计图。设计图表明，该尖顶屋面由红色机制平瓦，挂瓦条顺水条油毡一层，20毫米厚平板，直径14毫米桁条建成，屋脊高度距原屋面为2.7米。

2006年6月，六住户共同通州市建设局递交了“关于楼房屋面改造的报告”一份，称因所居住楼房已交付使用多年，楼面为平顶，无隔热设施，夏天炎热难耐，遇到雨天，家中多处漏水，严重影响了学习与生活，为此，商定自筹资金，在原有屋面增建砖瓦结构屋面，并承诺“楼顶面架设尖屋顶后，仍属公共部位，由原共有人享有”，请求通州市建设局予以批准。通州市建设局为此征询了该幢楼的原设计单位常州市华宇建筑设计研究院有限公司的意见。该院于2006年6月向通州市建设局出具了一份函，称由该院设计的11号楼，经核算，可架设尖屋顶（屋脊高度高于原有屋面2.7米）。通州市建设局于同月在六住户向其提交的格式申请书即《通州市建筑修理规划许可证申请书》上签署了同意架设尖屋顶，后檐高度不得高于原有女儿墙高度的意见。并向六住户核发了《通州市建筑修理规划许可证》，许可六住户对所居住的11号楼架设尖屋顶，注明屋脊高度高于原有屋面2.7米，后檐高度不得超出原有女儿墙高度。同时通州市建设局所作的红线图中，也注明同意按红线位置架设尖屋顶，后檐高度不得超过原有女儿墙高度。

两原告：“平改坡”不合法

张某某等六住户取得通州市建设局颁发的《通州市建筑修理规划许可证》后，即开始组织施工。在施工过程中，却遭到居住于该小区内的11号楼门面房业主吴某某和12号楼203室的住户易某的阻挡。吴某某和易某认为，六住户擅自进行“平改坡”，未征求共有人和相邻人的意见，影响他们的合法权益。六住户则认为，“平改坡”得到通州市建设局的批准，属合法施工，并拿出通州市建设局颁发的《通州市建筑修理规划许可证》，以证明施工的合法性。吴某某和易某遂分别提起行政诉讼，将通州市建设局告上通州市人民法院。

吴某某诉称，其系11号楼底层门面房的所有权人，11号楼六住户申请加盖隔热层，未征得作为11号楼屋面共有人的原告同意，故申请无效。通州市建设局依六住户的申请许可加层2.7米将危及原告等人的合法权益，未履行告知义务，程序不合法。请求法院撤销通州市建设局颁发的《通州市建筑修理规划许可证》。

易某则诉称，通州市建设局许可六住户“平改坡”，屋脊高度高于原有屋面2.7米，将严重影响原告的通风采光权。且通州市建设局作出许可前未履行“核实核查”义务，也未听取原告等利害关系人的意见，程序违法，故请求法院撤销通州市建设局颁发的《通州市建筑修理规划许可证》。

法院：行政程序虽有瑕疵，但未侵犯原告利益

通州法院受理该两起行政诉讼案件后，追加六住户为第三人，分别公开开庭进行了审理。通州法院经审理认为，楼房屋面系该楼全体业主共有，各业主对该楼房屋面享有权利的同时，也对该楼房屋面负有共同维修的义务。现楼房屋面因年久而出现渗漏，影响楼房顶层业主即6位第三人对房屋的正常使用。第三人申请“平改坡”经过有资质的建筑设计院的设计，并经该幢楼房的设计单位核算，认为可架设尖屋顶，进行“平改坡”改造在楼房的承载能力允许范围之内，对整幢楼房的安全性不产生任何不利影响，故第三人承诺自行出资对楼房屋面进行修缮并非是对楼房屋面共有权的滥用。再者，法律也未限制共有人对共有物进行必要的维护、修缮之前必须征得全部共有人的同意。事实上，第三人加建尖屋顶已经征得11号楼大部分业主的书面同意。因此，第三人承诺自行出资对楼房屋面进行修缮的要求，合乎情理。原告吴某某认为第三人申请无效的诉讼理由不能成立。

依照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内，对新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线、和其他工程设施的申请进行审查，发放建设工程规划许可证是城市规划行政主管部门的法定职责。本案中，被告应申请向第三人发放规划许可证是履行职责的行为。被告依照职权应第三人的申请，审核了第三人的承诺书、房产证、所加建尖屋顶的示意图，并征求了该幢楼原设计单位的意见，作出了建筑修理规划行政许可，证据确凿，被告的行政行为并非没有事实依据。

另根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条之规定，行政机关在作出行政许可决定前，对行政许可直接涉及利害关系人重大利益的，应当告知该利害关系人有陈述申辩和要求听证的权利。本案被告以第三人申请行政许可有11号楼住户同意加建尖屋顶的签字，未对相关利害关系人履行告知义务，程序上存在瑕疵，但不能据此认定被告漠视利害关系人的陈述申辩及听证的权利。同时，利害关系人一方的陈述申辩也不是行政机关作出行政决定的唯一依据。被告这种授益性行政许可行为程序上的瑕疵也不导致两原告实体权利受到侵犯。两原告并无证据证明被告的行政行为将对两原告有不利影响并侵害原告的合法权益。

至于易某诉称的六住户“平改坡”将影响原告易某的通风采光问题。首先，被告许可第三人加建尖屋顶的后檐高度不超出原有女儿墙高度后，该11号楼与原告居住的12号楼的住宅建筑日照间距系数并不发生变化。其次，即便以高出原有屋面2.7米的屋脊作为遮阳点，计算出的住宅建筑日照间距系数为1.47，也符合现有《江苏省城市规划管理技术规定》（2004年版）第3.1条中表3.1.3规定的通州市的住宅建筑日照间距系数1.38的低限要求。本案被告所作的行政许可中注明的“屋脊高度高于原有屋面2.7米”的用语易引起歧义，但结合第三人的申请，限制屋脊距原有屋面为2.7米是该行政许可的应有之义。同时原告易某不能提供证据证明被告许可第三人加建尖屋顶对其通风采光产生影响，故原告易某所诉其通风采光的相邻权受到被告具体行政行为侵犯的理由不能成立。

综上，两原告的诉讼请求均不能成立，通州法院遂于2006年9月18日分别作出判决，判决驳回吴某某和易某的诉讼请求。

法官：“平改坡”急需立法　“平改坡”涉及到诸多法律问题

首先，“平改坡”的费用究竟应由谁承担？按有关法律规定，楼房屋顶空间所有权为该幢楼房全体业主，屋顶为全体业主的共用部位，维修费用应由全体业主承担。但是，“平改坡”的费用是否也应由该幢楼的全体业主承担？由于建造年代较早的房屋未设立维修基金，非顶楼住户不愿意为房屋屋顶的维修承担责任。屋面的维修、“平改坡”的费用实际上不得不由顶层住户自行承担。

其次，“平改坡”是否必须经全体业主同意？由于“平改坡”是对房屋共有部位的改造，涉及到其他共有人的利益，按理应当得到全体业主的同意。但是，有的非顶层业主担心“平改坡”会影响整体建筑的安全性，或者由于人际关系的原因，故意刁难顶层住户，一幢楼房里即使只有一户不同意，也可能使“平改坡”泡汤。

再次，“平改坡”的新增空间为谁所有？有的地方的“平改坡”，由于尖顶较高，尖顶内具有一定的使用价值，由于“平改坡”的费用由顶层业主支出，顶层业主由此便将其作为自己的贮藏室，有的甚至用于居住。由于权属不明，极易引起纠纷。

据了解，各地政府对待“平改坡”的政策截然不同。北京市为迎接2008年奥运会、南京为迎接“十六运”的召开，对影响市容的旧楼进行了改造，两市政府对“平改坡”采取支持的政策，由政府统一进行实施，所需经费由政府承担。而常州市则明令禁止“平改坡”。江苏省常州市从2002年8月起即停止了“平改坡”工程的建设，且发布了《关于重申停止违法“平改坡”的通告》，以加强综合执法力度，坚决遏制违法“平改坡”。江苏省南通市则对实施“平改坡”的小区首先召开小区业主听证会，充分征求小区业主的意见。

因此，笔者建议，应当立法对“平改坡”进行规范，对“平改坡”的设计、申请程序、费用承担、权利归属等作出明确的规定，在维护顶层住户的合法权益的同时，使“平改坡”进入规范的轨道。