东台法院经过统计分析发现，2004年7月建设部废止《村镇建筑工匠从业资格管理办法》以来，未办理从业资格证书的个体工匠以合同形式承揽村镇低层建筑而发生伤亡事故，所引发的人 身损害赔偿纠纷案件数量逐年上升，案件的实体处理难度也在不断加大。从该院2004年7月以后受理的297件此类案件统计情况来看，相关的法律问题和社会问题应引起重视。为此，东台法院对此类案件的特点、多发原因进行分析，并提出对策建议。

一、案件特点

1、受害人大多未办理《村镇建筑从业资格证书》。297件案件中，未办理《证书》的占92.6%，未经年检的为100%，当事人在庭审中提出愿意办理《证书》但因客观原因无法办理的约占20%。

2、受害人大多为青壮年，伤情重，损失大。统计显示，受害人的平均年龄为34.6岁，死亡率为12%，构成五级以上残疾的占37%。一个普通农村家庭难以承担几万甚至几十万的债务，一场事故通常殃及数个家庭。

3、审理难度大。由于对建设部废止《村镇建筑工匠从业资格管理办法》的认识不一，又缺少相应的规范性意见来参照，审判实务中只能参照学理解释。所统计的案件中，判决定作人与承揽人承担连带责任的占20.7%,判决驳回原告方要求定作人承担责任诉讼请求的占19.2%,判决承揽人与定作人承担按份责任的占28.4%。

4、执行难。当事人对事故责任认定存在误解，难服判。判决定作人与承揽人承担连带责任时，定作人认为自己很冤枉；如定作人不承担责任，承揽人会感到不公平。加之履行能力的影响，此类案件的实际执行到位率仅为27%。

二、原因分析

1、施工人员及定作人的安全防范意识淡薄。随着乡镇建筑公司的改制，目前农村个体工匠又回到师傅带徒弟老路，施工人员缺少必要的系统培训。定作人将房屋发包给个体包工头承建，很少顾及施工者的资质。施工人员不戴安全帽、施工场所不设防护网、乱拉乱接电线的情况随处可见。有的受害人从高处跌下，没有丝毫附着物。

2、行政法规与部门规章有所冲突。虽然建设部废止了《村镇建筑工匠从业资格管理办法》，但国务院1993年6月29日发布并于同年11月1日施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》尚未废止。该《条例》第23条第2款规定：在村庄、集镇规划区内从事建筑施工的个体工匠，除承担房屋修缮外，须办理施工资质审批手续。《办法》的废止，一方面让一部分人走进无需岗前培训的误区，另一方面又导致了愿意办资格证书的人无从办理，因为相关行政管理已经缺位。

3、缺少适当的审判业务规范。最高院人损司法解释第11条第2款系依《建筑法》及《安全生产法》的相关规定作出的，但《建筑法》明文规定该法不适用于两层以下农民自建房的建筑活动，故多数审判人员认为，人损司法解释第11条第2款对此类案件亦不适用。目前，我省关于审理类似案件的规范性意见仍为省高院《2001年全省民事审判工作座谈会纪要》第七方面第8条的规定。但是，该规定制定于建设部废止《办法》之前，如果仍然以是否有资质作为定案依据，无疑强加了定作人及承揽人的法律义务。

三、对策建议

1、开展村镇建筑工匠技能和引导性培训。建议通过政府财政适当补贴的办法，充分发挥各类教育、培训机构的作用，多渠道、多层次、多形式开展村镇建筑工匠的岗前安全知识和操作技能培训。

2、推行村镇建筑工程意外伤害保险机制。建议针对农民工工资低、建筑行业风险高的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动定作人和承揽人参保的积极性。

3、完善建筑工匠从业资格管理制度。建议完善并恢复施行《村镇建筑工匠从业资格管理办法》。相关行政部门应充分履行相应的审查、发证和定期验审职能；未取得《村镇建筑从业资格证书》的，不得承揽或参与相应的建筑活动。

4、制定相对统一的审判业务规范。建议省高院以适当形式作出指导性意见：村镇建筑工匠承揽村镇低层建筑活动中发生意外人 身伤害，定作人存在定作、指示、选任及安全督促过失的，应当根据过失的大小或原因力的比例承担相应的赔偿责任。从审判执行的实际效果看，由定作人与其他责任人承担按份责任，比判决其承担连带责任以及不承担责任的效果要好得多。