《中华人民共和国行政处罚法》（以下称《行政处罚法》）第五十一条第（一）项规定：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。在实践中，有的行政机关在作出行政处罚决定时，在决定书中载明：逾期不履行的加处罚款数额百分之三的罚款。当事人在法定期限内没有起诉，行政机关对罚款和加处罚款都申请法院执行，法院应否准予执行？日前，各地法院的认识和做法不尽一致。本文拟从加处罚款的性质入手，对这一问题作一简要分析，以期与审判同仁交流与探讨。

一、关于加处罚款的性质。

对《行政处罚法》第五十一条加处罚款的性质目前有三种不同的观点。一是滞纳金说。持这种观点的多为行政机关。笔者在实践中经常发现许多行政机关在作出处罚决定的末尾载明“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”，但到申请执行时，在申请执行文书中又写为“申请法院执行罚款多少元、滞纳金多少元”。在此，行政机关将加处罚款等同于滞纳金。应当说，加处罚款与滞纳金有许多相同之处，如二者都不属于行政处罚，而是一种行政强制执行措施，而且同属行政强制执行措施中的间接强制措施，同属执行罚范畴。但是二者又有不同之处。首先，二者的适用依据不同。加处罚款一般针对不履行缴纳罚款的行为，滞纳金则适用于不履行行政征收决定的行为。其次，二者的比例不同。加处罚款按照《行政处罚法》的规定为每日百分之三，滞纳金比例多为每日万分之五。二是行政处罚说。持这种观点的以行政相对人居多。行政处罚中的罚款与加处罚款虽然最终表现形式都是要求被处罚人以金钱上的给付，但二者区别也很明显。首先，适用的前提不同。罚款是行政相对人违反行政法律义务，行政管理机关根据法律规定科处相对人一定数额的金钱给付义务；加处罚款是行政相对人不履行行政处罚决定，行政机关根据法律规定科处一定比例的加处罚款，促使相对人履行行政处罚决定。其次，目的不同。行政处罚罚款目的是为了行政管理的需要对相对人的违法行为进行惩罚；加处罚款的目的是为了促使相对人履行行政处罚决定。再次，适用的阶段不同。行政处罚罚款适用于行政行为程序中；加处罚款则适用于行政执行程序中。三是执行罚说。此种观点目前在理论界与实务界占大多数。笔者认为，将加处罚款定性为执行罚是比较符合行政法学理论的。从《行政处罚法》第五十一条的规定看，第（一）至（三）项的内容应当理解为行政机关可以采取的行政强制执行措施。理论上，行政强制执行措施分为直接强制措施和间接强制措施。直接强制措施是指直接对义务人的人身或财产采取强制手段，以达到与义务人履行义务相同状态的执行方式；间接强制措施是指通过采取间接手段促使义务人履行义务或达到与义务人履行义务相同状态的执行方式。间接强制又分为代执行和执行罚。代执行是义务人不履行作为义务，由行政机关与义务人以外的第三人代为履行，并向义务人收取必要费用的强制行为；执行罚是对拒不履行义务的当事人进行制裁，令其缴纳一定比例的强制金，以促使其自觉履行义务的一种强制执行措施。从以上分析看，行政处罚法第五十一条第（一）项规定的加处罚款，其性质属执行罚，适用前提是当事人到期不履行罚款（即不履行义务），其目的是促使被处罚人及时自觉履行行政处罚决定中缴纳罚款的义务。

二、加处罚款属于行政权，法院的执行权是司法权，司法权不能代替行政权。

从《行政处罚法》第五十一条的规定以及上述分析来看，加处罚款是作出行政处罚决定的行政机关对拒不履行有执行内容的行政处罚决定的当事人，在其不履行时所作出的强制执行措施。它属于行政权，而法院的执行是司法权，不是行政权。

首先，从执行生效行政处罚的主体和权力看，加处罚款不应由人民法院执行。

行政处罚（包括其它具体行政行为）发生法律效力后而产生的执行行为，因执行主体的不同，可以分为两类不同性质的行为：一类是有行政强制执行权的行政主体；一类是司法机关的强制执行。前者的执行主体是行政主体。行政主体所享有的行政强制执行权是由国家法律、法规所赋予，是行政权的重要组成部分，它具有行政性。后者的执行主体是人民法院，人民法院根据法律的规定依法行使司法权，因此，其所表现的行为与司法权的行使有关，而不可能和国家的行政管理过程紧密相联，是司法执行权的一部分。行政机关申请执行对当事人行政处罚的罚款，依据有关法律规定，可由人民法院执行，而行政机关作出的按罚款数额每日加收百分之三的加处罚款，是由执行权的的行政主体作出的行政执行行为，如果由人民法院统一合并执行，就会造成行政权与司法权的混合。

其次，从执行罚适用的程序和对象看，加处罚款也不应由人民法院执行。

如前所说，执行罚是对拒不履行义务的当事人进行制裁，令其缴纳一定比例的强制金，以促使其自觉履行义务的一种强制执行措施。它具有两个特点：一是主要适用于不可替代的作为义务和不作为义务，即以义务人亲自履行为必要的义务；二是必须按法定数额实施执行罚。我国《行政处罚法》规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。人民法院也能适用执行罚，人民法院适用执行罚只发生在行政诉讼中的执行程序；它的适用对象是行政主体。我国《行政诉讼法》第六十五条就规定，行政机关拒绝履行发生效力的判决、裁定的，在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50到100的罚款。它不适用于非诉行政案件的执行程序。

三、人民法院对行政机关一并申请执行行政处罚加处罚款处理的现状及对策。

在司法实践中，加处罚款人民法院可否与行政处罚罚款一并执行一直存在争议。有的认为，应当一并执行，这符合经济、便利的原则。也有人认为，加处罚款是一种间接强制执行措施，是法律赋予行政机关的行政强制执行权，行政机关在实施执行罚与申请法院执行二者之间只能择一行使。由于存在争议，对加处罚款执行与否目前各地法院做法不一，有的法院在对非诉行政案件审查后，在作出准予强制执行行政处罚罚款的同时，对加处的罚款一并裁定准予执行，但不少法院的做法是，裁定准予执行行政处罚罚款，对加处罚款是否执行不置可否，实际执行中也不予执行加处罚款。造成目前这样状况的原因主要是法律、司法解释规定不明确、法律不健全。

《行政处罚法》第五十一条是关于行政机关对逾期不履行处罚决定可以采取的强制措施的规定。该条规定行政机关可以采取三项强制措施：（一）每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）将查封、扣押的财物拍买或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。这三项强制措施的规定在逻辑上是一种并列选择的关系，而不是重叠适用的关系。

笔者需要进一步强调的是，结合《行政处罚法》第五十一条的内容，从立法本意上看，加处罚款与申请法院执行这两种强制执行措施行政机关可以选择适用，虽然这种选择是单一选择还是重复选择，法律、司法解释都没有规定，但从选择的本意上来说，选择了其中一项强制执行措施，就不应再选择另外一种。况且，加处罚款并不是执行内容，而是一种强制执行措施。另外，如前所述，从执行主体上看，加处罚款是《行政处罚法》普遍授权行政机关的一种行政强制权，执行主体应当是行政机关，而非法院。法律法规并没有授权法院可以行使这一权利，因此，人民法院无权行使。但由于我国行政机关强制执行措施的单一性，在行政相对人逾期不履行行政处罚决定时，行政机关依法对相对人每日按罚款数额的百分之三加处罚款，在没有其他强制措施相辅助的情况下，仅凭此种加处罚款是无法迫使相对人履行义务的，这也是不少行政机关强烈要求法院一并执行加处罚款的主要原因之一。目前不赋予行政机关的重复选择权，则势必难以保障行政处罚决定的最终实现，行政管理将难以为继。正因为如此，目前不少法院对行政机关申请执行加处罚款采取了一并执行的权宜做法，但这一做法实际上一种“中国特色”的执行方式。综观世界两大法系相关行政执行法，并没有行政机关实施执行罚是通过司法强制执行来保障实现的。许多学者对我国“以申请人民法院执行为原则，以行政机关的行政执行为例外”的二元制行政执行权力分配模式提出了批评。因此，笔者认为应当制定统一的《行政强制执行法》，将行政强制执行权赋予行政机关统一行使，同时规范行政强制执行程序、措施，完善行政强制执行的法律责任和救济制度。