根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，参照部门规章和地方政府的规章。对规章以下的规范性文件，行政诉讼法并没有规定法院在审理行政案件可以参照更没有规定可以作为依据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书引用合法有效的规章及其他规范性文件。”但对如何“引用”，并没有作出规定。审判实践中通常的做法是：对合法有效的规章人民法院在审理过程中予以适用，对规章以下的规范性文件只要其内容不与法律法规相抵触，符合相关法律法规的原则规定，人民法院在审理过程中则予以认可，并可在裁决文书加以引用，但不作为判案的唯一依据，也不作为判案的理由。

行政审判实践中如何对待规定以下的规范性文件认识不一，遇到的问题也较多。本文试就行政审判参照性规范文件中的几个问题谈点看法，以期起抛砖引玉之作用。

一、参照性规范中的几个问题

根据行政审判实践，参照性规范文件主要有以下几个问题：

一是行政机关制定的规范性文件不合理、不合法。主要表现在行政机关在制定的规范性文件中为行政相对人规定的授益性权利设立的条件要求过高，使相对人很难实现授益目的；行政机关制定的规范性文件超出权限范围，如规定罚款等。

二是下级行政机关制定的规范性文件与上级行政机关制定的或者行业主管部门制定的规范性文件规定不一致。例如，在县（市）人民政府制定的拆迁安置补偿标准低于省有关部门制定的拆迁安置补偿标准、县（市）人民政府制定的经营性用房的界定标准严于省、市人民政府制定的界定标准。

三是规范性新的法律法规、规章颁布后，原有的规范性文件与新颁布的法律、法规、规章规定的内容不一致的，原有的规范性文件没有及时修订，也即现行有效的规范性文件规定的内容滞后。

四是规范性文件规定了履行职责的期限。有的行政机关在规范性文件中对其履行职责的期限作出规定，公民、法人或其他组织以此为依据向人民法院起诉不作为。审判实践中，各地法院的做法不一致，有的予以认为，有的法院则予以否定。

二、几点建议

1、人民法院在审理行政案件过程中，要充分运用司法审查权，对行政机关包括地方人民政府制定的规范性文件之中不合理、不合法的规定要进行认真审视，依法通过判决案例去加以规范、引导，促使其改进。

2、对行政机关制定的规范性文件中上述问题要积极向有关机关提出司法建议。与此同时要加强与制定规范文件的上级机关和同级人大的联系与沟通，通过行政监督和人大监督促使行政机关主动修订。

3、建议修改行政诉讼法，将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，赋予人民法院司法审查并判决撤销的权力。将行政规范性文件纳入行政诉讼，实现事前救济，可以避免事后无法救济的可能性，同时也符合诉讼经济的原则，更大程度和更大范围地保护相对人的合法权益。

4、对规范性文件中规定履行职责的期限可以作为起诉行政不作为依据的问题，建议由最高人民法院作出司法解释。笔者认为，在现实的行政管理过程中，很多履行职责的期限是由规章以下的规范性文件所规定的，例如县政府的规范性文件、工商局的规定等。如果这些规定没有违反上位法的规定，又是合理的，且有利于提高行政管理的效率，人民法院应当尊重这些规定，不应当轻易否定。但是如果规章以下的规范性文件规定的时间明显不合理，或与上位法规定的时间有冲突，法院就不能以有关规范性文件规定的时间作依据。