论文提要：对宅基地上房屋征收实际上是对农民的宅基地使用权、地上房屋所有权进行征收，这两大物权在实践和法律中都有着特殊性，再加上征收补偿方式不做区分地多元、补偿原则缺少操作性，造成了征收实践中矛盾重重、损害了农民物权利益。应当重塑征收补偿的物权保障维度，在保证宅基地使用权的前置性的同时，依据家庭成员对房屋的使用、贡献因素来确定其对房屋所有权的份额，进而作为其能否获得征收补偿、获得何种征收补偿的依据，并以宅基地制度的社会学考量作为补充。征收后补偿利益以安置补偿协议为载体确定下来，通过这一民事合同，补偿利益的分享体、物权变动方式都得到了转化，引发更多矛盾和损害，须在物权变动中设立相应的保护规则，从债权合同的审查、登记公示的完善两个环节着手，回应现实问题，切实保障农民物权的实现。全文共8500字。

　　关键词：宅基地使用权；房屋所有权；征收补偿；物权变动

　　一、研究缘起

　　宅基地使用权是我国集体土地所有权与使用权分离体制下的一种特殊用益物权，是指集体成员为了建造自有自用房屋及其附属设施而对集体土地享有的占有、使用的权利。 其具有限制流转、无偿划拨、以户而分的特点，随着城镇化进程的加快以及国家建设的发展，对宅基地上房屋进行征收已经屡见不鲜。但这一关切农民利益的行为却面临着法律保障缺失、现实操作混乱、理论研究匮乏的困境，因对征收补偿不满引发的流血冲突事件亦屡屡刺痛人心。自《物权法》宣告“物权神圣”至今已走过了7个年头，面对不尽人意的现实，有必要梳理宅基地上房屋征收过程中物权流变的脉络，结合征收中面临的矛盾、难点，探索可行的新流变规则，以回应现实、保障农民的合法物权。

　　二、征收 前的物权分析

　　（一）宅基地使用权的社会属性和物权属性

　　宅基地制度是在土地“公有”背景下所形成的独特的“所有”与“使用”分

　　离的制度安排。这种“所有”与“使用”的分离乃是土地与房屋的分离。但是，土地与房屋不可分离的自然属性酿制了中国特色的“宅基地”。 细梳宅基地使用权的前世今生，可以发现其脱胎于我国土地制度改革和农村的既有现实，对于农民而言其不仅是用益物权这么简单，更是一种社会保障和福利。正是基于这一背景，宅基地使用权在取得、使用、流转和消灭方面都呈现出有别于一般用益物权的特点，概括来讲，其仅能由本集体一户成员按照法定程序申请、集体组织按照一户一宅原则公平分配，无偿取得使用权的该户人家只能用以建房自住，一旦怠于建设、出租、转卖房屋或迁出户籍，都将使得宅基地使用权灭失，集体组织有权收回宅基地。但另一方面，宅基地使用权之所以呈现出上述特点也正是基于其他物权的属性受到宅基地所有权的限制，其取得、行使、消灭均受到法律规范和保护。

　　（二）地上房屋所有权的“合”和“分”

　　宅基地制度除了“地”还有“宅”，无论是理论还是实践，都不能地随房走，其房屋的使用、收益受到宅基地使用权的影响，一旦出租、转卖便无法再获得宅基地使用权、亦因宅基地集体所有制而无法抵押自建房屋，更可能因“地随房走”的房产政策导致房屋无法继承。不同于宅基地使用权，农民实际上拥有的宅基地上房屋所有权并没有得到法律关怀，《物权法》忽略了这一权利、其他法律法规也未体现其独立的物权性质，仅在一些部门规章中有程序性规定，现实生活中农民对自建房屋进行产权登记的意识淡薄。 这一切都源自宅与地在法律上的整体性配置。

　　然而，宅与地分离的天然属性以及随着城市化进程所带来的供需市场，不断冲击着这一制度，在实践中，农民将自建房屋买卖、租赁的比比皆是，“小产权房”的现实存在已引发了顶层设计的思考， 为了解决农民生产、生活困境，一些地方已经尝试在有条件的情况下允许农民利用住房获益。 另外，《土地管理法》并未禁止农民住房的买卖租赁，只是其与买受人签订的合同效力因买受人的身份不同而不同，  仍在一定程度上承认了农民地上房屋所有权的处分、收益效力。

　　（三）物权变动规则的特殊性

　　正是基于宅基地使用权特殊的产生背景及其与地上房屋所有权在法律上的整体性，征收宅基地上房屋也必须要遵循宅基地使用权变动的特殊规则。但现行法律仅搭建出宅基地使用权的制度框架，对其成立、转让、变更与消灭等变动的规范仍很匮乏，即便是这些一鳞半爪的规范也能体现出其特殊性。作为一种不动产物权，宅基地使用权“须有足由外部可以辨认的表征，始可透明其法律关系，避免第三人遭受损害”， 故其公示制度非常重要，根据《物权法》，宅基地使用权的公示采登记对抗主义，但并未明确其成立、变更是否需要登记，仅明确转让、消灭时须注销登记，又因宅基地使用权转让渠道颇为狭窄，实际上是规定了注销登记。这与我国农村长久以来确权意识淡薄、人口监控困难的现状有很大关系，而明确已登记的宅基地使用权注销须登记除了体现物权公示的严肃性外，更多地是在当下对取得宅基地使用权的一种限制，随着确权工作的不断深入和城市化的进程加快，越来越多的人意识到这一用益物权的价值，并用各种方法来“分杯羹”，但只要严控注销这关，就阻隔了宅基地使用权的延伸，将它圈定在既有的管理轨道上。

　　三、征收时物权流变的考量因素

　　（一）补偿的范围和方式

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 12条将征收补偿范围界定为被征收房屋价值的补偿、搬迁、临时安置补偿、停产停业损失补偿三大项。其中，对被征收人房屋价值的补偿又包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿，以及房屋室内装饰装修价值的补偿。鉴于我国集体土地所有制的特殊性以及国有土地上房屋征收的参照意义，对于集体土地上房屋征收补偿范围应界定为：房屋价值补偿，搬迁、临时安置补偿及停产停业损失补偿。其中，房屋价值补偿包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权的补偿，以及房屋室内装饰装修价值的补偿。 也就是说对农民宅基地上房屋被征收后，补偿的范围包括被征收的房屋、宅基地使用权、房屋内装饰装修价值、农民搬迁以及临时安置。搬迁和临时安置一般采取货币补偿的方式，但对房屋价值补偿的方式则多样化。根据现行法律法规， 补偿的方式主要是货币补偿、产权调换和宅基地安置，被征收人往往可以选择安置补偿的方式， 并没有明确何种方式对应何种征收内容，那么是不是可以理解为，被征收房屋的家庭成员（不论其是否是该集体成员）都可以自由选择补偿的方式呢？要回答这一问题，必须结合征收补偿原则进一步探究。

　　（二）补偿原则的“固”和“变”

　　根据法律法规和补偿实践，对宅基地上房屋征收仍以“户”为补偿对象，即对该宅基地使用权连同其地上房屋和附属物进行征收，家庭成员都应获得补偿。但是，“户”并不是一个法律概念，而是农村中“因血缘、婚姻等关系联络而共同居住一处生活的自然人团体”， 除了宅基地使用权证上代表性登记的权利人之外（往往是“户主”），在房屋中共同居住的家庭成员都可能是宅基地使用权和建造房屋的共有人。这就注定了以户为补偿对象的不确定性，加之城市化发展造成的区域经济发展不均以及人口迁徙的时代背景，宅基地上房屋价值因其位置不同而不同、农村中家庭成员的复杂性也可想而知，另外，补偿的对象是多人便涉及到份额分配的问题，在实践中还存在着出资份额的差距，正是由于以“户”多重补偿这一原则过于抽象，造成了地区与地区之间、户与户之间、家庭成员之间因补偿产生了纷繁复杂的矛盾。

　　正是由于上述原因，很多地方已经意识到在遵循补偿原则的基础上结合当地实际对补偿原则进行了细化和区分，如有些地方以房屋所在地是否纳入城市规划制定了不同补偿方式和补偿标准， 但总体来说仍是一种中观上的区分，未深入“户”去区分家庭成员获得补偿的标准和原则，而私权保护应当是明确和周全的，在农民房屋征收引发矛盾层出不穷的情况下，各地在补偿分配时即对家庭成员的界定、权利分配做进一步区分，既能在一定程度上控制矛盾扩展，也能更深入地体现对农民的权利关怀，更能为后置的司法审判提供有益参考。

　　当然，在宅基地使用权的物权变动规则严重缺失的背景下，这一重要权力实际上会被下放到地方手中，以地方性法规、政府规章等层级较低的规范性文件形式出现，不仅随意性大，更有违物权法定原则。 但当矛盾扑面而来、成文法滞后性难免的时候，对一些符合法律规定、贯彻政策执行的探索，还是应当肯定的。

　　（三）物权保障的“进”和“退”

　　正如上文所言，宅基地上房屋进行征收不仅涉及宅基地使用权还要考虑到地上房屋的所有权，但这二者权属性质不同、受到的法律保障不同、实际共有人不同，盖然地一并处理既不合理也不符合时代背景，再加上补偿方式不做区分地多样化，更是扰乱了宅基地使用权的管理脉络、模糊了物权流变的走向，也给司法审判造成了困惑。因此，有必要找寻能够兼顾二者特点的保障方法，在“进退维谷”之中探寻合理的保障维度。

　　1、“进”

　　基于宅基地使用权特点而产生的过于匮乏和严苛的物权变动规则在现实中备受诟病、在实践中已多有突破；征收补偿原则的笼统和补偿方式的多元实际上已模糊了宅基地使用权的“身份”印记，通过征收这一环节扩大了权利主体的范围。可见，打破宅基地使用权生硬的管理框架、由宅基地上房屋征收拓宽物权保障的范围符合时代要求、也有实践基础。就此，笔者认为，在私法关怀日益深入的今天，不应当再漠视农民地上房屋的所有权，可以结合宅基地使用权的保障性特点、社会发展现实和审判实践，区分家庭成员的身份、对房屋的依赖程度、出资修缮情况等因素确定房屋所有权的份额以及获得补偿的方式，也就是说，除了宅基地使用权之外，以家庭成员对房屋的使用、贡献因素来确定其对房屋所有权的份额，进而作为其能否获得征收补偿、获得何种征收补偿的依据。相比于现有补偿原则、方式给实践造成的混乱，这一做法并非是对宅基地上房屋征收造成物权流变的“冒进”保障，反而是一种“拨乱”，这是因为，家庭共有财产的发生以“同居共财”为必要条件，即必须同时具备家庭共同生活关系和明示或默示的“共财”约定。 房屋是农民获得宅基地的目的、是其因“同居”而“共财”建造的共有财产，对于一户人家来说，征收必然涉及到对房屋这一共有物的分割，只有挖掘其各自与房屋之间的相关节点，才能体现公平性。

　　2、“退”

　　如果说剖析家庭成员对宅基地上房屋所有权的份额，是确立征收补偿中物权保障的“必要前进”，那么，守护宅基地使用权的法律、社会性底线则是保障维度的“理性后退”。这是因为，在宅基地使用权与地上房屋所有权在法律上的整体性配置中，地上房屋所有权实际上处于“依附”地位，在目前农村房屋所有权确权意识淡薄的国情下，征收补偿的开展也很大程度上依赖宅基地使用权的各项权属登记，因此，宅基地上房屋不可能摆脱宅基地使用权的特点仅遵循一般共有物的分割规则。那么，征收时的物权保障所要恪守的底线是什么呢？

　　（1）宅基地使用权的前置性。这一前置性表现在很多方面，首先，确定房屋所有权能合法成立的前提是共有权人能够拥有宅基地使用权（并不限于登记人）；其次，无论房屋的实际共有人有多少，宅基地使用权人一定能够获得征收补偿利益，且应优先保障宅基地使用权人的居住条件；再次，当房屋所有权共有人之间权属和份额发生矛盾、难以判断时，应当根据宅基地使用权的权属内容认定。

　　（2）宅基地制度的社会学考量。任何一项规则的制定均离不开其所仰赖的社会基础，包括宅基地制度在内的集体土地制度是中国共产党在特定历史背景下的创举，“给农民带来的效益等于生活保障、就业保障、养老保障、增值发展机会之和”。 其因遵循了我国的历史、民族、文化规律而在相当长的时间里维持了社会相对稳定，而征收必然打破农民原有的生产生活平衡，只有在补偿安置制度能够替代上述保障时才能不产生严重的社会问题。因此，对宅基地上房屋征收补偿也要有全局性考量，反映到物权保障规则中则是：首先，基于宅基地使用权的福利性质和范围不能变，拥有宅基地使用权的只能本集体经济组织成员，其能够无偿取得不仅是农民生活的照顾、也是国家粮食安全的保障，这是法律、政策赋予农民的福利，征收时要结合家庭成员的身份、生产情况来确定能否获得补偿、区分补偿方式。其次，基于宅基地的生活保障功能不能变，主要是征收补偿时能够提供满足家庭成员数量的居住条件、优先保障无其他住房的家庭成员住房安置。最后，基于社会公平、稳定考量的限制和调整，主要是为保障农民基本生活、防范农民挥霍或遭到他人侵犯补偿权益而对补偿方式选择的限制、对不能获得补偿的家庭成员的处理等。

　　征收造成的物权流变必然回到被征收的物权中来进行抽丝剥茧地分析，值得注意的是，笔者所划定的物权保障维度并非臆造，而是在参阅大量案例、政策、社会报道基础上结合法理与法律法规所做的总结和细化。但即便如此，仍是对补偿原则的补充，需要将其嵌入到征收中的各个相关节点详细解读，才能体现其面对纷繁复杂的现实情况所起到的调整作用（见图1）。

　　未登记家庭成员

　　宅基地使用权确权时

　　登记成员中一人或几人                    曾/未出资

　　仍居住    有/无其他住房

　　迁入城镇              曾/未出资

　　不居住    有/无其他住房     曾/未出资

　　家庭成员户籍变化                                  仍居住    有/无其他住房

　　另取得宅基地            曾出资

　　迁入其他集体                  不居住   有/无其他住房

　　曾出资

　　确权后至征收时                                        未取得宅基地   仍居住    有/无其他住房

　　不居住    曾出资

　　本集体成员    曾/未出资         有/无其他住房

　　增多                  有/无其他住房    曾/未出资

　　其他集体成员   有/无其他住房

　　家庭成员人口变化           非本集体成员    城镇居民    曾/未出资

　　（居住/不居住）                                      有/无其他住房

　　曾/未出资

　　去世   是/否有成员以外的继承人

　　是/否本集体成员

　　曾/未出资

　　离婚   是/否有其他住房

　　是/否本集体成员

　　减少          曾/未出资

　　出嫁   是/否有其他住房

　　是/否本集体成员

　　曾/未出资

　　其他解除法律关系  是/否有其他住房

　　是/否本集体成员

　　注：虽然家庭成员应以“同居共财”为要件，但征收实践中对家庭成员的定义却较为广义，包括共同居住和一些不居住在房屋中因血缘、姻亲或其他法律关系紧密结合的群体，笔者以此现实为基础结合保障维度进行分析。

　　图1

　　正如图中所示，即使确定了与保障维度相关的节点，也会因现实的多变而纷繁复杂，鉴于篇幅，笔者只能就其中矛盾集中且有特殊性的情形对照上文所述规则进一步阐述，无法述及部分仍可结合规则和类推得到处理结果：

　　（1）家庭成员是否实际登记在宅基地使用权属证明中，原则上不影响其作为被征收人参与利益分配，但登记在册使用权人经审查合法拥有的，优先保障其征收利益。

　　（2）家庭成员户籍变化的，如已迁入城镇，原则上不享有征收补偿利益，其曾对房屋出资、修缮部分应转化为债权，由利益享有者予以补偿，但该成员实际居住且无其他住房的，则可以享有安置房的优惠购买价格。

　　（3）家庭成员人口变化的，如增多人口为其他集体组织成员且已经获得宅基地的，原则上不予补偿，其曾对房屋出资、修缮部分可进行评估给予货币补偿，未另获得宅基地也无其他住房的，可按照其出资、修缮份额进行产权调换补偿。如因去世减少人口，该成员有除家庭成员外其他继承人的，该继承人只有在为本集体成员的情况下能够获得补偿利益，否则该成员的出资、修缮部分转化为债权被继承，由补偿利益享有者向继承人补偿。

　　根据保障维度确立的补偿利益对于征收来说只是基础性、阶段性的，其还不能转化为物权，事实上，在征收后的场域中存在着多种影响农民最终确定物权的因素，亦引发了种种矛盾，有必要继续深入探讨。

　　四、征收后的物权流变

　　征收时确定的补偿利益通过征收补偿安置协议的方式确定下来，虽然法律法规确立了“先补偿，后征收”原则，但由于安置房建设和宅基地安置在时间上的客观消耗，在很长时间内，农民的补偿安置权益都表现为合同利益。通过对司法政策、审判实践的解读，补偿安置协议视为一种民事合同，这样一来，与征收时行政权占能动地位不同，农民的意愿在征收后的物权流变中作用变强。通过合同利益的“转化”，农民在宅基地时代的多种限制被打破，甚至受到了比普通房产交易更加优厚的待遇。鉴于篇幅和研究目的，笔者仅以实践中较为常见的安置房产权调换为例，阐述相关问题。

　　（一）合同利益的“转化”功能

　　鉴于房屋高保值、使用、收益方式多的特点，被拆迁农民多愿意采用产权调换的补偿方式，根据核定的宅基地和房屋面积，一户农民往往能根据补偿协议获得多套安置房。对于这一权益的处分，目前尚未有法律法规的限制，农民可以在履行一定手续后出售、赠与、质押等。 与征收前、征收时紧密围绕的宅基地使用权、房屋所有权相比，经过合同这一市场化载体的“转化”，上述两大物权的利益分享体、变动方式都发生了“转化”。

　　1.利益分享体“转化”。如上文所述，征收补偿利益应当为集体经济组织中基于宅基地使用权而建造的住房中家庭成员所有，安置房是基于宅基地的生活保障、增值发展保障而设置的，原始亦应为家庭成员所有。但拆迁补偿安置协议并未作为一种特殊的房屋买卖合同予以规制，而是一种普通民事合同，被拆迁人享有对拆迁人的债权，这一债权可以为基于债权人的意愿被处分、带来收益。经过原始债权人处分、流通后，原本基于宅基地征收的利益分享体变为支付对价的任意公民、在准予受赠范围内的自然人、准予办理安置权益质押的金融机构等，与原利益主体相比，范围大大扩展。

　　2.物权变动方式“转化”。物权变动以公示（登记或交付）为生效要件，是《物权法》规定的一般性原则，但对于宅基地使用权这一特殊用益物权采用的是登记对抗主义，宅基地上房屋所有权基于其从属性，从现行规定来看，也采用登记对抗主义，即其物权变动依当事人之间的合意设定，不以登记为生效要件，但不登记不得对抗第三人，一旦第三人因登记取得物权或优先享有优先于受让人的权利，那么已经取得的“物权”应当让位于登记权利人或享有更优先权利人。 可见，虽然两大权益不以登记为要件，但为了维护交易稳定和保障征收权益，确权登记有着不可替代的重要性，尤其是在城乡一体化发展加速的今天，宅基地上房屋私下交易频繁，因权属问题引发的矛盾重重，从2010年开始，国务院和相关部委大力推进农村土地确权登记发证工作，规范和保障农民的上述权益。经过征收，农民的两项权益变为了补偿安置协议中的债权，其安置房权益的取得、变更、消灭不像普通商品房预售合同一样须到房产、土地管理部门申请、备案，也不需要缴纳税费。但安置房建成后成为国有土地上房屋，其物权变动须登记才生效。也就是说，合同虽然没有改变征收前后物权的性质，但其本身打开了物权变动的渠道，农民能基于债权人身份处分其财产性利益，当其债权实现时，物权变动方式也发生了转变。

　　由此看来，通过补偿安置协议这一合同，不仅将长久以来农民处于管制状态房地权益“释放”出来，成为其市场交易中为自己谋利的资本，更获得法律、政策层面的倾斜，在交易成本、资金保障、税费等方面获得优待。这一切，是补偿安置制度为了弥补农民因失去土地（包括宅基地）而造成的各项保障和机会的灭失，帮助农民在新环境、新时代中生活、发展。但同样的，当长期生活在农村的农民突然拥有了不菲的资本可以活跃在开放市场中时，其不仅会因盲目贪婪而挥霍权益，更会招致各种不法侵害而丧失权益。因此，有必要对补偿安置协议的转化功能适当予以规制，而不论是对协议本身还是对其产生的影响都要回到物权变动规则上来。

　　（二）物权变动的“保护”规则

　　当农民签订了补偿安置协议后，其物权变动不可逆地变为登记生效制，根据法律规定，基于法律行为而发生的物权变动可以简化为两个要件，即：债权合同有效+登记公示=物权变动。

　　1.在这两个环节中，债权合同的有效性审查主体不仅可以是司法机关，也可以是作为合同相对方的房屋征收管理等职能部门、受政府部门委托实施具体征收工作的拆迁单位。这是因为，安置补偿协议在实质上仍具备行政合同的特征，虽然被拆迁农民在补偿方式和具体数额上有选择和协商空间，也能以债权人身份行使合同权利，但其本身是行政机关行使行政权的结果，协议内容中有着明显的行政管理痕迹，农民行使合同权利、进行合同变更时实际上需履行相关部门的要求、得到相关部门的同意。故此，作为合同相对方的征收人及其委托单位，在农民对安置权益作出处分时，应当秉承保障农民权益、实现安置目的的原则，对农民、第三人的真实意图、行为能力和生活保障尽到注意义务（包括形式审查和适当实质审查），并在适当时候建议当事人或自己提起民事诉讼。

　　2.在公示环节，根据目前安置房登记实践，主要可以从两个方面考量对农民物权的保护：（1）实现安置目的、防止权益受损。与普通商品房相比，安置房往往不能立刻确权和上市交易，需按照各地方的规定，满足一定年限、缴纳相应费用（多为土地出让金）后，才能办理权属登记。这一做法虽然在一定程度上限制了农民的交易冲动，但在保障居住安置的合理性上有待商榷。首先，限定年限后允许确权，并不代表在该年限内农民就得到了居住安置，确权之后允许买卖也不代表农民有其他安置途径，应当破除年限的机械衡量，尽快予以确权，但在允许买卖时，应审查农民名下有无其他房产，保证其住有所居。另外，农民获得安置房屋的所有权和土地使用权本就是补偿的必然内容，再收取相关费用并不合理，也降低了安置房的市场价值，应当沿袭宅基地使用权和房屋所有权申请批准甚至主动确权做法，无偿为失地农民办理权属证明。（2）面对现实问题、保障顺利确权。毋庸置疑，来自现实层面的问题是影响安置房确权主要问题，既有因征收前确权摸底不到位造成的后续纠葛，也有征收时利益分配不均引起的矛盾延续，更有征收后因安置补偿协议内容、权利变更等引发的利益冲突。这些问题往往要经过广日持久的法律审查才能尘埃落定，更可能因无法获得法律救济而长期悬而未决，由于牵涉利益重大、一些农民维权方式粗暴落后，导致安置房的登记确权工作难以顺利开展。虽然现实的矛盾道阻且长，但在法律上却有明晰的轨道，登记机关对于安置房应当严格按照不动产登记的相关规定做好确权登记，并告知利害关系人采用诉讼、预告登记、异议登记等法定救济途径进行维权。

　　五、结语

　　农民的利益永远是政治、经济关切的重心，但在法律上其背负着特殊的规制手段，在保障利益的同时也将其隔离在时代发展的边缘。随着十八届四中全会提出要使农民在农村土地改革中获得更多利益，新一轮的对集体土地上用益物权的研究又将掀起，笔者期待，更多学者能够发掘出这些用益物权在时代背景下的动态研究价值，在流变中找寻对农民进行物权保障的维度，从而为相关法律法规的修订提供有益参考。