论法官绩效考核的瓶颈及其对策
作者：陆开存 发布时间：2007-07-25 浏览次数：3031
内容提要：江苏法院系统建立了审判质量效率评估体系，该评估体系运行以来，对促进审判工作的开展发挥了积极作用。但如何对从事不同审判业务的法官进行绩效考核一直困扰着各级法院领导，科学地进行绩效考核是评估体系健康运行的基础和保障，也是人民法院“二五”改革加强审判管理的重要内容。本文从模糊被考核对象的个体差异、突出共性出发，为建立较为科学的考核机制做些探索。
关键词：法官 绩效考核
一流的审判业绩，来源于一流的审判管理。加强审判管理，必须建立在对审判工作正确的评估和分析的基础之上；而建立审判质量效率评估体系，则为这种评估和分析提供了科学依据。①审判质量效率评估体系既包括对一个地区、一个部门的质效评估，也包括对法官个体的质效评估。绩效考核是质效评估的应有之义，加强审判管理，必须对法官的审判绩效进行考核。
一、绩效考核的必要性
进行审判绩效考核需要花费一定的人力、物力、财力，在当前人民法院司法资源普遍不足的情形下，有无必要进行考核？
（一）审判质效体系运行中的不足
审判质效指标评估体系是提高人民法院审判工作质量和效率的有效抓手。从审判质效指标评估体系运行情况看，该指标体系运行近三年来，随着法官对审判管理认识的提高、各级人民法院领导对审判管理重视程度的提高、质效指标运行机制本身的完善，审判质效指标评估体系在审判管理工作中的作用日益得到强化。但是，不可否认，当前的审判质效指标体系在运行过程中还存在明显不足之处，主要体现在三个方面：一是缺乏公正性，不同业务部门之间、不同法官之间忙闲不均，而且，忙碌的质效指标未必好，闲暇的质效指标也未必差。二是缺乏约束性，质效指标通报对法官缺乏约束力，任由领导喊破嗓子，他自“岿然不动”。三是缺乏激励性，质效指标优差对法官个人晋级晋职、评先评优无足轻重，难以调动法官的工作热情和积极性，难以使法官自觉地把个人目标与组织目标统一起来。
（二）绩效考核是质效指标体系运行的必然要求
如何解决质效指标体系运行的困境？公丕祥院长强调：运用评估体系开展审判管理，归根到底要通过对法官的有效激励才能真正取得实效。这就需要建立客观公正、科学合理的法官审判业绩考核制度，把评估体系所体现的价值导向转化为法官的内在自觉，把审判管理的目标与法官个人的目标紧密结合起来。②而法官审判业绩考核主要包括两个方面，即审判质量效率考核和审判业务能力考核。各级人民法院领导和专项审判管理人员意识到，进一步提高案件的质效，必须将审判质效指标纳入法官业绩考核范围，否则，难以达到压力的有效传递。因而，全省各级人民法院都积极探索将审判质效指标考核与原有的目标管理考核进行有机统一，纷纷修改原有的考核制度，江苏高院也于
二、绩效考核机制的瓶颈
绩效考核是必要的，但如何进行绩效考核？如果把案件审判比作产品的生产过程，经济领域中生产追求同一产品的无限“复制”，以降低单位产品的个别劳动时间，增加市场竞争力，而案件审判与经济生产中“产品”的最大区别在于其主要体现为脑力劳动，个案之间存在巨大差异。从考核与被考核对象之间关系看，上级法院考核下级法院容易操作。因为，同级法院之间审判工作的开展，可比性强；而同一法院内部不同业务部门之间，甚至同一审判业务部门内部各个法官之间考核很难。因为，不同类型的案件之间、不同素质当事人的案件之间，可比性弱。绩效考核机制的瓶颈在于如何寻找被考核对象之间的共性，削弱个体之间的差异。因而，如何抹平个案之间的差异、得出科学合理的考核结果，则是法官业绩考核的瓶颈。笔者调查了几家已经实行审判绩效考核的法院，都没能很好地解决这个问题。
审判质效指标包含审判质量指标、审判效率指标和审判效果指标，每一类指标又可再细分为若干不同的具体指标，每一项具体指标的价值大小、所受主客观因素的影响也各不相同。由于审判工作的复杂性，一些单项指标不仅受法官业务水平、工作积极性等主观因素的影响，也受诸如案件数量、案件类型、案件难易、当事人素质等法院自身难以控制的客观因素的影响。③针对法官业绩考核的特殊性，有学者提出分类考核方案：在法院内部，不同审判部门的案件数量、类型、难易程序不同，很难用统一的标尺进行衡量。因此，在考核中，要按照不同审判部门的特点，实行分类考核，使考核能够准确反映不同审判部门法官的审判业绩。我们对此不敢苟同。
我们认为，对人员分类管理是组织管理的基本规律，任何一个组织都是一个分工合作的有机整体，对法院系统各类人员进行分类管理，有利于专业技能的提高，有利于充分利用现有的人力资源，有利于充分调动各类人员的积极性。因而，在法院内部分成法官、法官助理、书记员、司法行政人员等序列，进行分类管理是必要的，也是可行的。但是，在法官序列中，再区别不同审判部门法官进行分类考核，则没有任何意义。作为法官整体，其所有人员的考核应容纳在一个统一的制度下，体现同一个考核理念，尤其对于横向同一层次的人员，不同的考核操作很容易给人造成不公平的感觉。而且，这样仍然解决不了不同审判业务部门之间的公平性问题，试问如对刑事、民商事、行政、执行等业务进行分类考核，则各类考核机制本身如何衔接？刑事法官考核的第一名与民商事法官考核的第一名如何体现优劣？这些问题，根本无法解决。还有人提出分级考核方案：院考核到庭（局），由庭（局）长考核每一个审判、执行人员。该方案仍然解决不了以上问题。故不再赘述。
三、考核机制瓶颈的原因分析
北京大学
1、考核对象的复杂性。审判绩效考核的对象是法官。法官是从事审判、执行工作的法律专业人员。法官是特殊的职业群体，从我国目前的法官职业群体产生看，尚未形成统一的法律职业共同体。法官的执业背景千差万别，有军队转业到法院的，有企业招干进法院的，有高校毕业到法院的；法官的学历背景各不相同，有大、专院校毕业的，有高、初中毕业的；⑤法官的专业背景也是千姿百态，有法律专业的，有非法律专业的，甚至于与法律业务根本不相干的后勤服务人员、专业技术人员也具有法官资格。法官之间的理论水平、业务能力、实践经验参差不齐。具体个案，由此法官审理，也许轻而易举，由彼法官审理，也许难上加难。因而，给审判质效体系评估带来巨大的难度。
2、考核客体的特殊性。审判绩效考核的特殊难度还在于审判工作很难量化。案件的审理过程，应该说是创造性的活动，创造性工作难以依据结果评估工作量，又不能以所耗费的时日为工作量。审理案件类似搞科研，也类似艺术创作活动。一件艺术品的工作含量和一件科研成果的工作含量，所能换算成的一般社会劳动时间是无法确定的。案件的个性，案件当事人的个性，决定了每一个案件都具有其特有的应该投入的工作量。人们无论如何都无法把每个法官投入每个案件的个别劳动时间，换算成一般社会必要劳动时间。所以，对法官工作量的考核，不能百分之百准确，这是对法官考核的特殊难点。⑥
3、考核基础的多样性。众所周知，我国法院内部根据三大诉讼法及审理、执行、监督等不同的阶段，分为刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、执行庭（局）、审判监督庭等，刑事还有的再分为审理一般刑事案件、经济犯罪案件、少年犯罪案件等更专业的业务庭，民事也可再分为审理传统民事案件、传统经济案件、知识产权案件等专门业务庭。在基层法院并设有人民法庭，人民法庭审理的案件也各不相同，有的单纯审理普通民事纠纷案件，有的也审理经济纠纷案件，有的还审理自诉刑事案件等。内设机构的纷繁复杂，使得各庭的业务过于单一、过于专业，庭与庭之间的可比性减少，给全院一盘棋的考核格局带来巨大障碍。
4、考核机制的负效应。从目前江苏法院系统的审判质效指标项目看，十四项基础指标、十六项分析指标。我们应当充分肯定这些指标的设计，比以前单纯地考核结案数（率）要科学得多。但是，考核任何一项指标，毋庸置疑，简易案件的考核得分必然超过疑难复杂案件的考核得分。而考核与被考核是一对矛盾。在考核机制中，个人个性、个人利益、个人需求与组织规则、组织利益、组织目标存在冲突。英国经济学家亚当?斯密说过：个人利益是人们从事一切经济活动的出发点。⑦审判工作不是经济活动，但对其绩效考核必然影响法官个人的政治、经济利益。因而，被考核者在制度面前，不会不考虑如何根据制度规定得出自己的利益最大化。这其中，容易引起权力寻租，比如庭长分案时，有意识地将某些简易案件分给张姓法官，将某些非常复杂的案件分给李姓法官。
四、绩效考核瓶颈的对策
既然审判绩效考核存在瓶颈，那么，如何才能打破这个瓶颈，笔者试提出如下方案，以期能抛砖引玉：
（一）建立科学的分案机制
针对绩效考核对象、考核客体的特殊性及人类趋利避害的天性，最关键之处在于消除被考核对象所办案件之间的差异，我们认为可以引入以下三个制度：
1、随机分案制度。解决繁简案件到具体法官手中的机率均等问题，避免疑难复杂案件在个别人手中淤积，影响其质效。改革措施不能不考虑我国的司法现状，我们认为，对随机分案制度可以分两步改革：第一步，在现有刑事、民事、行政三大诉讼法体系下，案件按这三大类别进行随机分案，从事相同审判业务的法官之间案件随机分，立案庭将法官排序，新收案件按次序分到法官，大家公平；第二步，在我国法官队伍的素质提高到一个新的高度，每名法官都能固定地配备一、二名专职法官助理时，不妨在全院范围内，不再划分案件类型，进行随机分案。比如美国联邦法院，不论案件是民事、刑事、商事或者其他事项，都可由一个法官审理，不按照案件的性质细分出各种不同的民庭、刑庭等。⑧案件统一由法官秘书处立案后，在全院范围内进行随机分案。
2、快手激励制度。随机分案制度会扩大能力较低的法官对全院质效指标的负面影响，也不能完全解决法官业绩考核的公平性问题。为了体现多办案、快办案、办好案的精神，为了提高全院的审判质效，避免案件平均分到每一个法官手中，个别法官效率不高而影响全院质效，需要对快手进行激励，“鞭打快牛”。分案人员在保证每一位法官在手案件达到一个基本数值时（如20件），根据每月的《审判质量效率考核统计表》中“未结案数”栏反映的各个法官的办案效率，对于新收的案件多分给那些办案快手，对那些作风粗糙、办案拖拉的人员，手中几件案子总是结不了，则少分、不分新案。法官业绩考核时，办案数量这一指标必然体现出彼此的差别。
3、案件交换制度。法官水平有高低之分、经验有丰富与不足之别，庭长与法官之间、法官与法官助理之间、法官之间，其业务能力各不相同。而随机分案的弊在于：案件不分难易、素质不分高低，每一名法官分得疑难复杂案件或简易案件的机会均等，根据我国目前的法官队伍现状，法官之间法学理论素养、审判实践经验参差不齐，使得审判新手负重审理疑难案件，影响个案的质量与效率。因而，需要对此弊端进行修正，以扬长避短，充分发挥随机分案的积极作用。如果某一法官对某一具体案件认为疑难复杂、难以办理的，可以提出申请，由庭长重新分案，并进行登记。交换出来的案件记入后者的审判实绩，并进行审理重大疑难复杂案件申报。此外，对法官遇有回避事由、当事人存在合理怀疑等情形的，也可适用，以充分弥补随机分案的机械呆板。
我们认为，快手激励制度和案件交换制度是对随机分案制度的必要修正，三者相辅相成、相得益彰，缺一不可。
（二）选择合理的参照物
科学的绩效考核方案，除了努力消除被考核对象之间的差异，还在于发现和创造被考核对象之间的共性，即选择合理的参照物。我们认为，以下两点可以尝试：
1、以院而非庭为基本参照物。实践中，有些法院对民事、商事、刑事、行政、执行、再审等不同类型的案件确定不同的分值，⑨普遍存在民事案件的分值偏低现象，造成制度先天缺陷。按劳分配是社会主义基本的分配原则，虽然案件与案件之间个体差异较大，每一个案件需要付出的精力、投入的工作量各不相同，但两名法官在随机分案制度下，各审理10件案件，则两者之间的差异将会缩小，如审理100件案件，则两者之间的差异将微乎其微，即使不同类型的案件之间亦如此。笔者从事过刑事、民商事、行政、执行、再审等各种业务，并没觉得某一类别的案件比其他类别的案件审理难度要大、付出的工作量要多。因而，在案件数量或案件考核分值上，完全可以使用同一标准，即使考虑本单位实际，也只应略有差异。全院范围内，应当根据案件多寡整合审判资源，而不是根据各业务部门审判资源的现状确定案件考核分值和办案基数。
2、扩大参照物选择的视野。不可否认，审判质效指标体系中众多的指标并不适合于所有的业务庭（局），并不适合于所有类型的案件，部门之间确实存在质效指标可比性的困惑。但是，某一类型案件的质效指标与其他类案件不具可比性时，可以扩大参照物选择的范围，如执结率、执行标的额到位率是执行案件特有的质效指标，与刑、民事等案件的质效指标根本不具可比性，但是，每一家法院都有执行案件，不同法院之间就具有可比性。因而，可以全市甚至全省法院该项指标的平均数据作为参照物，确定本院审判质效管理应当达到的目标。此外，从统计学角度看，统计的范围越广，得出的平均数据越具代表性。
（三）实行绩效考核与能力考核有机衔接
绩效考核有其先天弱点，它无法克服简易案件比疑难案件质效指标数据优的现象，即使能做到公平分案，仍然存在客观公平与制度公平不一致的可能。因此，只有将绩效考核与能力考核有机对接，才能真正客观公正地评价法官的审判业绩。
1、突出能力考核。法官的审判业务能力包括审理重大疑难案件和化解重大矛盾纠纷能力、撰写裁判文书能力、庭审（听证）能力和调研能力等。但是，绩效考核与能力考核衔接的关键是要突出审理重大疑难案件和化解重大矛盾纠纷能力，其他几项仍然解决不了简易案件较疑难案件占优势的问题，简易案件裁判文书撰写、庭审（听证）考核仍然可能因案情简单、不易出错而得高分。我们认为，法官申报审理重大疑难复杂案件和化解重大矛盾纠纷案件要形成制度，并真正突出其价值。实践中，该项制度运用所起的作用不大，甚至于整个业务庭没有一人申报审理重大疑难复杂案件或化解重大矛盾纠纷案件。大家普遍认为，该项申报花费大量精力，即使被认定为审理重大疑难复杂案件或化解重大矛盾纠纷案件，在考核中分值太低，意义不大。
2、实行一票否决。评选优秀法官，必须看有无办理重大、疑难复杂案件。人民法院的每一个岗位都有其必要性、重要性，每一个岗位都可以根据工作业绩评选出年度先进个人，其他各行各业也都可以评选出劳动模范、先进工作者等。但是，评选优秀法官，必须突出法官的角色，必须突出法官的职业特点。一名法官，如果只能审理简单的案件，只能做些重复的机械劳动，没有深厚的法学理论功底，不能办理重大、疑难复杂案件，遇有重大矛盾纠纷难以化解，我们可以根据他的尽心尽力，可以根据他的任劳任怨，肯定他的成绩，但绝不能评定为优秀法官。
五、结语
不科学的制度，不可能得出科学的考核结果；科学的制度，也并不必然得出科学的考核结果，其中还存在操作上的问题，即考核者心理、行为上的错误。这方面原因有晕轮效应、定势反应、过宽或过严倾向、趋中倾向、近期效应等。⑩这种人为的错误是绩效考核过程中的核心难点所在，因为再完善的制度都要由人来贯彻实施，执行者不合格会彻底葬送好的方案。
如何评定某项考核制度是否科学、考核程序是否公正，我们认为，可以根据考核结果倒推考核制度。第一，法官业绩考核机制的价值导向在于：考核法官自身的主、客观因素，并降低诸如案件类型、案件难易、当事人素质等法官难以控制的客观因素的影响。第二，如果考核成绩优的法官是大家公认的政治素质好、审判业务精、办案质量高、结案数量多的人，则考核制度是科学的；否则，考核制度存在问题。第三，任何一个法官在任何一个业务部门，只要他的主观努力没有大的改变，那么，对他考核得出的分值大致相同，则考核制度是科学的；否则，考核制度存在问题。审判绩效考核评估体系的导向作用应当是：法官自觉钻研法学理论，自愿从事审判业务，争办疑难复杂案件，争当学者型、专家型法官。人民法院的法官业绩考核制度，需要在实践基础上，不断地修改和完善。
根据本文提出的上述方案，是否一定能彻底解决考核中的不公平现象？我们认为，所谓的公平与不公平只能是相对的，而非绝对的。英国物理学家京斯爵士说过：“在真正的科学中，永远不能证明一个假设正确。”这句话的意思是说，任何一个科学的观点，包括像牛顿物理学和爱因斯坦相对论那样影响至深至巨的科学体系，都不可能保证不被其产生后的科学新发现证明其局限性，譬如相对论上时空隧道理论与祖母悖论。自然科学如此，审判业绩考核更是如此，我们不能指望制定一项考核制度，就能保证法官业绩考核的结果会永远地、绝对地公平、公正，其本身就是一个发展的过程。如果本文能对他人有一点点启发，吾愿足矣。
参考文献：
① 公丕祥：《关于审判质量效率评估体系的初步思考》，载《审判研究》2006年第1辑，法律出版社2006年3月第1版，第2页。
② 同上，第12页。
③ 同上，第9页。
④ 李玉杰著：《审判管理学》，法律出版社，2003年7月第1版，序言部分。
⑤ 这里的学历仅指第一学历，法院系统的在职培训力度很大，江苏法院系统本科毕业生比率已超过60%。
⑥ 李玉杰著：《审判管理学》，法律出版社，2003年7月第1版，第220页。
⑦ [英]亚当.斯密著，唐日松译：《国富论》，华夏出版社，2005年10月出版。
⑧ 乔钢良著：《现在开庭》，三联书店出版社，1999年11月北京第1版，第70页。
⑨ 笔者考察了扬州、盐城、连云港等地几家法院的考核机制，都存在这种现象。
⑩ 郭海霞、索志林：《绩效考核失败的探析与对策》，载《北方经贸》，2005年第2期，第60页。
