近年来，“三农”问题越来越成为社会关注的焦点。就人民法院而言，起诉农民负担的行政案件日益增多，大力收办农民诉行政机关摊、收、罚等案件，依法减轻农民负担，已成为法院一项重要的审判工作职责。然而，在司法实践中，能否受理诉农民负担文件这类特殊类型的行政案件，还存在一些理论认识上的问题。本文拟就这一问题进行分析探讨。

现实中，不少乡镇人民政府制定出台了一些涉及农民负担的文件。对于这些农负文件，由于其所涉及的行政管理相对人较多，并且不是针对某一特定的农户，而是针对全乡镇所有农户的，因此对其性质难以界定。有人认为，因为农负文件没有具体到某一个人，而是针对其一类人，这类人人数众多且带有一定的区域性，因而，农负文件是抽象行政行为，不属法院行政诉讼受案范畴。还有人认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条关于公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的乡镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定审查申请的规定，法律对乡镇农负文件的审查问题，已通过行政复议法解决了这个难题，而没有必要再通过行政诉讼途径来解决农负文件的合法性问题。

笔者认为，要准确识别乡镇人民政府制定的农负文件是具体行政行为还是抽象行政行为，是可诉的还是不可诉的，关键是要从其性质上正确区分。

首先，乡镇人民政府制定的涉及农民负担的文件是一种具体行政行为。按照行政法理论，区分行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为，主要看两条：一是看行政行为是否可以反复适用，一是看行政行为的作用对象是否特定。如果某一行政行为只能适用一次，而且所指向的对象是特定的、具体的，则该行政行为是具体行政行为，反之，如果作用的对象不特定，且能反复适用，则是抽象行政行为。关于具体行政行为与抽象行政行为的区别，在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中也能找到依据。该司法解释第三条规定，属于不可诉范围的行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。而这里所谓的规范性文件，就是指国家机关在其职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则文件。普遍遵守的行为规则即普通性规则的一个显著特点，就是可以重复适用而非一次性适用。再来考察乡镇政府制定的农负文件。农负文件针对的是一年一度的乡镇劳务或因某一项目而向农民集资、摊派等一年一次适用的文件，因而它不属于具有普遍约束力、能反复适用的行政决定、命令，当然不能看成是抽象行政行为。相反，它是属于一次性要求行政相对人履行特定义务的行政决定、命令。其具有的本质特征是，乡镇政府根据一年一个样的上年农民人均纯收入标准，针对本乡镇特定的绝大多数农户而制定。农负文件作用的对象是不超过本乡镇范围的农户。我们不能以农负文件作用的农户数量较多而否定其对象的特定性。因此，农负文件从表面上看好象是抽象行政行为，或是介于抽象行政行为与具体行政行为之间的一种行为，但实质上它是一种特殊的具体行政行为。

其次，乡镇政府制定的农负文件不具有终局裁决的属性。在国务院《农民承担费用和劳务管理条例》中明确规定，对违反规定而增加农民负担的，由政府部门处理。该条例并没有规定对乱集资、乱摊派等增加农民负担的行为可以向人民法院提起诉讼，据此，是不是可以理解为农负文件属于《行政诉讼法》第十二条第（四）项所列的“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”范畴呢？笔者认为，不能作这样的理解。因为，按照《中华人民共和国立法法》第八条第（二）项关于立法权限的规定，有关政府的职权只能由法律来规定。也就是说，行政机关终局裁决权的设立只能是全国人大或其常委会制定的法律，而且应该是法律明文规定由行政机关终局裁决的才属有效。但是，在《农民承担费用和劳务管理条例》中并没有这方面的负担。退一步讲，即使该条例有让政府部门行使终裁权的意思，但由于它是国务院制定的行政法规，而不是全国人大或其常委会制定的法律，也不适用于《行政诉讼法》第十二条第（四）项的规定。因此，乡镇政府制定的农负文件不具有终裁权。

第三，有关行政法规并没有排斥人民法院对乡镇政府制定农负文件的受理。尽管国务院《农民承担费用和劳务管理条例》没有规定不服农负文件可以向人民法院提起行政诉讼，但不规定并不等于排斥人民法院受理此类案件。相反，该条例第三十二条规定：“任何单位和个人都有权举报违反本条例的行为。农民负担监督管理部门和有关主管部门接到举报后，必须及时查处或者提请同级人民政府依法处理。”笔者认为，该条文中的“有关主管部门”并不排斥人民法院，要反，从语义上分析，还包括人民法院在内。还有，最高人民法院也曾多次专门就农民负担案件的受理问题发出通知，明确规定对于不服行政机关任意加重农民负担，非法要求农民承担费用或者劳务而提起诉讼的案件，人民法院应当依法审理，对于不合理的决定应当依法予以撤销。笔者认为，这里的“决定”，应包括乡镇政府制定的农民负担文件。

第四，受理农负文件符合《行政诉讼法》及有关司法解释关于受理范围的规定。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”也就是说，凡是当事人认为侵犯其人身权、财产权的具体行政行为，不管有无法律明文规定可否提起行政诉讼，均可作为可诉性具体行政行为提起行政诉讼。另外，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”从制定农负文件的主体看，乡镇政府是可诉的行政机关，从农负文件的内容看，它是乡镇政府制定的对该乡镇农民权益产生实际影响的行政行为。同时，该条第二款六类不属行政诉讼受案范围的排除规定，也不包括农负文件。因此，将乡镇政府制定的农负文件纳入行政诉讼受案范围是有法律依据的。