2015年2月26日最高人民法院发布了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》，该《意见》第17条规定：“改革案件受理制度。变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大立案信息的网上公开力度。推动完善诉讼收费制度。”这一规定的出台，标志着民事立案登记制最终尘埃落定 ，最大限度的维护当事人依法享有的诉权，从而发挥司法应有的救济被侵害权利、维护公平正义之功能。

　　一、推行立案登记制的背景

　　从立案审查制到立案登记制的转变，表面上折射了司法技术的转换，实质上是司法理念的嬗变，这中间经历了漫长学术讨论，立法者经过严谨而广泛的实践调研，终于实现在制度上和技术上共同解决“立案难”这一司法顽疾。

　　（一）立案难问题的久治不愈

　　1、立案难问题归根结底是社会矛盾在法院立案工作中的集中体现，立案之难主要难在以下三个方面：第一，立不上案。这其中包括法律明确规定属于法院主管范畴的纠纷，却因为法院具有有限受理的概括权限，对立案享有绝对的控制，通过对法律的解释将某些纠纷关在门外；也包括法律本身规定较为模糊，法院难以受理的情形。第二，立案耗时过长。在司法实践中经常出现案件受理时间长，过程拖沓，致使当事人等待过久，不利于及时救济被侵害之权利。第三，立案过程中，由于各种程序性事务，需要当事人或者其代理人多次到法院，增加他们的维权成本，尤其是时间成本。

　　2、立案难问题产生的根本原因是社会矛盾的激化，客观因素主要有以下三点：第一，之前的唯调解论在很大程度上影响了法院对待立案的态度，对于起诉立案的当事人，很多法院优先动员其采取诉前调解的方式解决纠纷。第二，法院传统的考评机制主要依据是结案率，甚至有些法院将其作为唯一标准，我们不能否认结案率对于提高审判效率的推动力量，但却在一定程度上侵害当事人依法享有的诉权。在量化凸显的硬指标下，司法的理性和审慎不可避免的受到减损，例如某些法院为了年终结案率的考核评比，年底拒绝收案立案，有的则是收到起诉材料以后，延缓搁置立案程序，等到考核结束后，方才进入立案程序。第三，在如今信访形势严峻、网络暴力蔓延的情况下，法院对于敏感案件存在畏难心理，能不立案就尽量不立；另外对于一些新型案件，是否属于法院受理范围存疑的，通常做法是拒之门外。这些因素都造成了立案难的现状。

　　（二）立案登记制的优势凸显

　　立案登记制的推行，从制度和技术上解决了因地方行政干预、案件敏感疑难等因素引起的立案难问题，有效保障了当事人的诉权，避免出现因“诉讼无门”导致的上访现象。

　　1、立案登记制与立案审查制的区别。第一，诉讼的起点不同。立案登记制下，起点是诉状提交至法院时；立案审查制下，起点是法院决定立案时。第二，立案条件不同。立案登记制下，当事人只要提交符合形式要件的诉状，法院一律接收，并且严格依照法律规定在一定期限内作出相应处理；立案审查制下，各地法院以及各级法院法院对当事人起诉能否立案的审查标准不统一。第三，对当事人诉权的保障程度不同。从上述两点可以看出，立案登记制下当事人可以依法无障碍的行使诉权。

　　2、在微观上，立案登记制有助于最大限度的维护当事人诉权。一方面，立案登记制消除了起诉条件的“高门槛”，将立案的“阀门”打开，以保障公民的诉权为出发点和立足点，从而推动社会主义法治建设。另一方面，立案登记制并不代表当事人提起的诉讼均可被登记为案件，也不意味法院不再对案件进行审查，这是由司法资源的有限性决定的 。与立案审查制相比，立案登记制的审查不属于案外程序，不涉及当事人的实体利益，而是以立案为节点分为案前审查和案后审查，案前只进行形式审查，案后若发现案件不具有可诉性，则以判决形式驳回。

　　3、在宏观上，立案登记制有助于发挥司法应有的功能。司法最基本的功能是化解矛盾、解决纠纷，立案登记制的推行，可以使社会纠纷较为容易的转化为诉讼纠纷，以便冲突主体都可以及时得到有效的司法救济，平衡各方利益关系，恢复被侵害之权益，从而维护社会稳定，树立司法公信力。

　　二、立案登记制实施以来的现状分析

　　（一）立案登记制实施以来的调研数据

　　以笔者所在的高邮市人民法院为调研样本，自2015年5月1日实行立案登记制以来，立案总数以及各种类型案件的数量变化态势如下：

　　时间 立案总数（件） 刑事案件（件） 民事案件（件） 行政案件（件） 执行案件（件） 其他类型案件（件）

　　2014年5月 632 27 477 7 102 19

　　2015年5月 755 51 509 26 122 17

　　2015年4月 766 43 552 26 123 22

　　通过上表可以看出，实行立案登记制首月的立案总数与去年同期相比增长了19.46%，其中增幅最为明显的是行政案件，增长了271.4%，但是这种大幅度变化不能归因于立案登记制的推行，因为从环比增长可以看出，行政案件较之2015年4月没有任何变化，而且立案总数是下降了1.43%，因此之前担心的“井喷式”变化并未出现。总体来看，审查制向登记制的过渡相当顺利和平缓，增幅不明显，主要因为对诉讼案件数量的起决定作用的是当地经济发展水平，再加之多元化纠纷解决机制的妥善运用；登记立案数量较少，5月共登记5件，经审查后均已立案，主要因为我院认真落实最高院关于立案登记制的各项规定，对于符合条件的起诉和自诉，均能做到当场立案，为数不多的登记立案，是由于当事人需要补正相关材料，法院一次性告知后，当事人在规定时间内补齐的则予以立案。

　　（二）立案登记制实施以来凸显的问题

　　1、经济发达地区的基层法院案多人少矛盾更加突出和尖锐。一方面，经济发达地区一个明显的辐射效应就是纠纷较多，尤其是随着政治、经济体制的不断深化改革，社会成员的维权意识日益增强，加上法律服务行业的推波助澜，一大批纠纷直接进入法院，寻求法律最后一道防线的救济；另一方面，法院系统的纳贤渠道不够畅通，工作强度和工作压力与收入严重不成正比，晋升途径狭窄，致使法院大量人才流失，尤其是作为办案主力的优秀年轻法官。立案登记制的出台必然使各法院的案件数量出现不同程度的增长，无疑是加剧了案多人少的矛盾。

　　2、虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠讼行为大量涌现。立案登记制的低门槛，使得纠纷更容易进入诉讼程序。个别律师和法律工作者缺乏职业操守，利用这个契机，为了收取代理费，怂恿法律知识欠缺的当事人进行诉讼，盲目增加诉讼请求，规避管辖，甚至捏造事实，提供虚假证据，虚构法律关系，这些滥用诉权的行为严重损害了司法权威。

　　3、当事人申请法院调取证据的案件数量明显增加。立案登记制只进行形式要件审查，不再关注双方当事人之间是有具有利害关系，以及何种程度的利害关系，一些缺少证据或者未提供证据的案件立案登记后，原告在审理过程中可能不再自己主动提供证据，而是向法院申请依职权取证，如此一来，增加了法官的工作量，占用了司法资源。

　　4、立案庭的职能转化仍存在争议。随着立案登记制的实施，立案庭并未如学者所预期，成为登记机构。考虑到立案登记制下不再进行实体审查，有学者指出，可以对立案庭进行人员消减，将具有法官资格的人员分流到业务庭，可以在一定程度上缓解案多人少的压力，实现资源的合理配置；但是也有观点指出，对于不符合法律规定的起诉、自诉和申请，需要立案庭进行书面的解释和答复，考虑到实行立案登记制以后，会有大量复杂以及矛盾激化的案件进入法院，这就对立案庭工作人员理论水平和业务素养提出了更高的要求，应该调派优秀人员并且进行专门培训。伴随着司法改革的不断推进，在立案登记制逐步成熟的情况下，立案庭职能是否转化，以及如何转化，都尚无定论。

　　（三）从理论、制度与司法实践层面的原因分析

　　立案登记制是为了解决立案难的问题，借鉴英美法系国家的“宽进”原则，结合我国的基本国情与司法实践而提出的。但是存在一个不容忽视的客观事实：英美法系为事实出发型，就是我们通常所说的法官造法，通过案例完善实体法，及时更新各项法律制度，这是立案登记制存在的根基；而我国是法规出发型，司法救济依赖于更新较慢、具有一定滞后性的实体法，这就必然导致立案登记制的植入初期会出现一定的“排异反应”，也就是前文所述的凸显问题，需要一段时间适应我国法律制度的土壤，不断在实践中相互磨合，更好的发挥功效，从根本上解决由来已久的立案难问题。

　　三、完善立案登记制在实践中运用的建议

　　《意见》的出台为立案登记制在理念、规则和实务操作等多方面提供了指引，但是一项制度的生命最终在于其贯彻实施，需要配套机制和具体措施使其能够发挥预期功效，为了消解立案难这一顽疾，同时平衡当事人诉权维护与各项“副作用”之间的关系，笔者根据自己的思考，从以下六点阐述完善立案登记制在司法实践中的具体实施。

　　（一）运用法治思维定位立案登记制

　　在实施立案登记制的过程中，应以法治思维重新审视立案、审判和执行三者之间的关系，立案追求的价值目标是维护当事人的诉权，审判则是救济当事人被侵害之实体权益，执行则继而实现其实体权益。三者各有侧重，分工协作，相互配合，共同实现法治意义上的“三权分立”，司法实践中，应明确三者的任务范围，将实体问题在审判执行阶段处理，严格贯彻立案阶段仅进行形式审查的规定。

　　（二）注重繁简分流，缓解案多人少

　　1、推广多元机制，做好纠纷分流工作。将诉讼与非诉纠纷解决机制相结合，对于法律明确规定的不具可诉性的纠纷，可通过建立受案范围负面清单的形式进行公示，使当事人可以及时采取适当方式化解矛盾；对于可以由非诉讼方式解决的纠纷，如消费者权益受害、家庭纠纷等，可以优先引导当事人通过消费者权益保护协会、居委会或者村委会等部门进行调解。经过这样的分流，可以减少进入法院的纠纷。

　　2、充分利用多种简便快速纠纷解决程序，激活繁简分流机制。第一，我国民事诉讼法规定了小额诉讼程序和速裁机制，很多法院和法官出于多方面的考虑，并未在实践中广泛适用。在立案登记制实施以后，要实现维护当事人诉权和保证结案效率的平衡，就必须充分运用各种简易快审程序，及时处理争议不大、标的较小以及不属于法院主管范围的案件，缓解案多人少压力。第二，推广独任审判制度。在基层法院审判部门人手严重不足已经成为了常态，同时由于案件质量是实行承办人责任制，使得实践中的很多合议庭经常流于形式，即“合而不议”，因此独任制不失为一个优选项；对于确实属于疑难复杂的案件，可以尝试推行“一审两陪”的模式，即一名审判员搭配两名人民陪审员，缓解案多人少难题的同时，又与基层审判规律相契合。

　　（三）完善诉讼服务中心的配套制度

　　对诉讼服务中心开展全面的查缺补漏工作，使其各项职能更加健全完善，实现立案审查制向立案登记制的顺利转变。第一，人员的合理配备。立案大厅安排经过培训的专门人员负责，还要加强领导的协调，牵头领导及时应对可能出现的各种突发状况。第二，推行网上立案、预约立案以及巡回立案，实现立案阶段的司法为民，减轻当事人的诉累。第三，加强诉讼服务平台信息建设，做到诉讼服务大厅、网上诉讼服务平台和12368诉讼服务热线的“三位一体。笔者所在法院自开通12368热线以来，已解答一百余位当事人的法律咨询，取得了良好的社会效果。

　　（四）建立健全相关机制，惩治滥用诉权行为

　　保障诉权与惩治滥用诉权是一个问题的两个方面，每一项权利都有其边界，一旦超出，就有可能违法甚至构成犯罪。滥用诉权行为不仅浪费司法资源、损害司法权威，而且使被告无故受诉讼负累，需要完善细化立法规定。法院应把握改革之初的时机，通过公告栏、微信平台等多种宣传措施，引导群众正确认识立案登记制，依法使用诉权。对于已经出现的滥用诉权行为，笔者认为，在《意见》规定基础上，可以参考德国做法：既在民事诉讼法中规定制约滥诉行为的诚信原则，法官可以认定违反该原则的诉讼行为无效；同时建立滥用诉权的侵权损害赔偿责任制度，赋予滥诉行为被害人提起侵权之诉的权利，如果其能证明所受损失与滥诉行为有直接因果关系，且该损失可以通过金钱量化，则由滥用诉权的行为人赔偿受害人相应损失，该损失应包含其为诉讼所支出的费用以及精神损害。

　　（五）加强和完善立案监督机制

　　习近平总书记强调”将权力关进制度的牢笼里“，每一项制度的推行都要有监督作为保障。在立案登记制下，应全面公开立案程序，确保依法、公正、透明地行使立案权。加强上级法院、人大、政协以及社会各界的监督，规范立案工作，防止出现有案不立、拖延立案、人为控制立案、考核期内不立案或者暂缓立案、干扰依法立案等违法现象，确保立案登记制改革落到实处。

　　（六）杜绝各类绩效考核对立案登记制的影响

　　如今司法改革在不断推进，法院的管理方式逐渐更加符合司法规律，但是不可否认的是，长时间的非法治思维和方式带来的后遗症在某些法院的某些问题上时有反复。以结案率说话、年终关闭立案大门等传统的不合理方式依然或多或少的存在。司法作为最后一道防线，是解决社会纠纷和矛盾的最后一道途径，如果变得不畅通，必然后果是将矛盾推向社会，影响维稳大局，与依法治国的基本方略不相符。依法受理法院主管范围的纠纷，做出公正判决，当事人即使败诉，也有法律依据支撑，有助于服判息诉。最近几年，最高院逐步通过明文方式取消了各项不合理的考核制度，这将促进立案登记制的顺利实施。

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