[摘  要]自1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，它对我国的行政事业，对我们依法治国的理念做出了贡献。同时我们也应该看到它存在的不足与缺陷。鉴于此2014我国对旧法进行了修改。该文就行政诉讼中的相对集中管辖进行新旧的对比研究，就法条第三章管辖进行一个简单的对比。

　　[关键词]行政诉讼管辖；相对集中管辖；行政诉讼法修改。

　　一、行政诉讼管辖的概述

　　（一）管辖的涵义

　　行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工与权限。它解决两个问题一是哪个法院拥有第一审行政案件的审判权；二是公民、法人或其他组组织认为国家机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益时该在向哪个法院提起行政诉讼。行政诉讼的管辖包括“纵”、 “横”两个方面的内容，通过纵向的级别管辖来确定上下级法院之间受理第一审行政案件的权限划分，处理好上下级法院之间审判力量和审判任务的合理分配，确保案件的正确审理；通过横向的地域管辖来确定同级法院之间审判力量的合理分工，方便当事人诉讼和法院的审理。《行政诉讼法》第十三条至第二十三条对行政诉讼的管辖做了详细的规定。

　　二、旧法条下行政诉讼管辖的困境

　　（一）行政诉讼管辖的重要性

　　管辖在司法中扮演了一个极为重要的角色，在司法中有着不可替代的作用。公正的管辖决定了公正的判决。只要能够让当事人选到一个他信服的管辖法院，就容易接受法院判决，案了事了。司法才能够对行政机关产生真正的压力，促进依法行政。

　　（二）旧法中的基本管辖制度

　　我国《行政诉讼法》对基层法院是寄予厚望的。 该法第13条关于级别管辖的首条规定就非常明确：“基层人民法院管辖第一审行政案件”。这一规定表明，除法律特别规定应由中级法院、高级法院、最高法院管辖的案件外，其余所有第一审行政案件都由基层法院管辖。同时，《行政诉讼法》关于地域管辖制度的设计，也是延续了《民事诉讼法》中关于被告所在地法院管辖为主的原则， “行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。因此，将级别管辖和地域管辖结合起来理解，就是这样一条规则：大多数第一审行政案件由被诉行政机关所在地的基层法院管辖。

　　（三）旧法体制下管辖制度的优缺点

　　如此规定的目的及好处，在于便利当事人诉讼，便于法院审理案件，节约法院和当事人的诉讼成本，提高诉讼效率。

　　然而，现实中基层法院管辖权运行的结果却完全出乎立法者的预料，从行政诉讼实践经验看，由于基层法院在地方党政机关中的地位不高，而且在人、财、物方面均受制于地方政府，因此，基层法院审理以县政府或县级行政机关为被告的行政诉讼案件，受到干扰的可能性非常大。长期以来，由于实行司法审判区域与行政管理区域相重叠的体制，加上《行政诉讼法》将大部分第一审行政案件的管辖权交由基层法院，特别是被告所在地的基层法院，这就形成甚至加剧基层法院的行政审判受到地方干扰的状况和程度，“导致在现实中行政审判往往受地方行政干预影响，司法活动受到制约，法院难以严格司法审查标准，甚至丧失中立、公正的立场即县法院审不了县政府甚至也审不了乡镇政府的现象”。 基层法院在行政诉讼中的困境，直接导致行政诉讼上诉率、申诉率以及上访率均居高不下。在基层，行政案件受理难、审理难、执行难的状况一直难以改变，尤其是涉及集体土地征收、房屋拆迁等行政案件，基层法院从受理到审判压力都很大。案件受理、判决以及执行过程中来自各个方面的阻力，使基层法院的行政审判长期处于一种难以言说的压抑状态。这种状况的持续存在，使得我国的行政审判制度至少在基层这一层面没有达到预期立法效果，即使有为数不多的几起诉讼案件的审理，对民众来说，不但是形同嚼蜡、索然无味，更多地是留下了负面的回忆。

　　最高人民法院在地方法院“先行先试”、积极探索的基础上，以司法解释的形式对基层法院的行政案件管辖权进行了多次改革，却难以从根本上改变其在行政审判中的困难局面。究其原因，就在于长期以来我国采取的是司法审判区域与行政管理区域相重叠的体制，导致人民法院（尤其是基层人民法院）的行政审判受到地方干扰的现象成为难以克服的“顽疾”。

　　三、行政诉讼法的修改

　　（一）最高人民法院的试点

　　从法院系统试验“交叉管辖”、“异地管辖”、“集中管辖”的经验，以及最近关于行政审判体制改革的讨论看，人们已经形成一个共识：管辖法院与纠纷发生地“错位”，可以摆脱地方干预，审动原先“审不动”的案件。行政法院方案、“交叉管辖”、“异地管辖”、“集中管辖”都具有这样的共性。如何抉择呢？我们还需要尽快形成另外一个共识，地域错位，应当挣脱相互依存（依赖）的权力结构关系，让行政机关无法对法院施加权力性压制。

　　浙江省丽水市中级人民法院自2007年9月开始，将全市九个基层法院的行政诉讼案件相对集中地指定由其中的三个基层法院跨区域管辖。2013年1月，最高人民法院在浙江省丽水市法院系统试点探索的基础上，发布《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（以下简称《集中管辖通知》），决定“将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖”，并要求“各高级人民法院应当结合本地实际，确定1-2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2-3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理” 。

　　（二）立法机关的尝试

　　修正案草案调整姿态是，一是由高级人民法院选定若干基层人民法院，跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。

　　2014年全国人大常委会关于《行政诉讼法修正案（草案）》的说明指出：“为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，建议增加规定：一是高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。”从上述说明可以看出，立法机关已经注意到了基层法院行政案件审理难和地方政府对行政审判的干预问题，将通过有限的跨区域管辖和提级管辖制度来实现基层法院行政诉讼管辖权的变革。值得注意的是，这两项改革都是针对基层法院的管辖权而言。由此可见，基层法院管辖权已经成为最高人民法院推进行政诉讼管辖制度改革的重点内容。“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”可以说是《行政诉讼法修正案（草案）》对近年来相对集中管辖探索所进行的肯定。

　　这种相对集中管辖不是简单的对应式的“异地交叉管辖”，而是有选择地将一个中级法院辖区内本应由各个基层法院各自管辖的行政案件，集中到其中的一个或几个法院统一管辖。这就形成了跨地区管辖的局面。其试点后的直接效果是“基层法院普遍认为审理外县案件，由于外地政府不能施加压力，行政干预因素骤减，政府败诉率有所上升”。相对集中管辖使被告离开了自己的“地盘”接受司法审查，实际上就可能阻断被告或其上级以及其他与其有关系的组织、部门对法院行政审判工作进行干预的途径，从而可以在一定程度上实现司法公正。可以说，这一探索在一定范围内实现了司法审判区域与行政管理区域的分离，减少了对行政审判的不正当干预，同时也提高了行政审判的效率，对促进行政审判公正具有积极意义。这也是最高人民法院通过发布《集中管辖通知》、将集中管辖体制向全国推广的目的所在。

　　四、新修法条存在的不足

　　（一）增加诉讼成本

　　跨地域集中管辖必然增加当事人和基层法院的诉讼成本。相对人跑得更远的市里去打官司，还要费心安置从区县法院行政庭裁撤下来的法官，尤其是庭长、副庭长。

　　（二）增大法院工作量

　　跨地域集中管辖导致受案法院工作量过大使审判力量不均衡。一般而言，本来各个基层法院在自己的辖区内各自管辖自己的案件，但由高级法院指定由某些法院集中管辖后，就使得整个辖区内的行政案件都集中到个别法院身上。

　　（三）造成新的行政干预

　　更为重要的，是相对集中管辖造成了新的行政干预。试点的实践表明，随着集中指定管辖案件的增多，平级政府之间互相帮忙逐渐成为趋势，被告所在地党委、行政机关通过集中管辖地党委、行政机关向集中管辖地的法院施加影响。试点的实践表明，随着集中指定管辖案件的增多，平级政府之间互相帮忙逐渐成为趋势，被告所在地党委、行政机关通过集中管辖地党委、行政机关向集中管辖地的法院施加影响。

　　（四）跨区域的集中管辖规定属于任意性条款

　　“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”仅仅是个任意性规定，不具有制度的刚性效能。该条款中的“可以”两字，表明《行政诉讼法修正案（草案）》仅仅赋予了高级法院对是否实施相对集中管辖制度的一种裁量权，即高级法院既可以实施这一制度，也可以不实施。在实践中，有可能会发生高级法院为和政府部门保持良好关系，不采取“确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”的措施，而如果这样也并不违法。某些高级法院完全可以认为该条款的规定可以执行，也可以不执行，从而导致该条款规定在实际上的被虚置。那么，基层人民法院的行政审判困境还是难以得到改观。更重要的是，既然属于自由裁量性质的条款。有可能导致各地执行不一，有的地方可以执行，有的地方可以不执行，将会导致公民的权利难以得到有效、平等的保护，同时也导致法律在不同的地区的执行效果大相径庭，这将不利于法律的统一性和严肃性。

　　（五）管辖权不协调

　　基层人民法院的管辖权范围与中级人民法院管辖权范围之间存在不协调之处。“基层人民法院管辖第一审行政案件”表明除了《行政诉讼法》特别规定的案件以外，一般的行政案件由基层法院管辖。“对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖”的规定，在修正后的建议条文中的全文是“对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖”。这样看来，这两者就存在严重的不够协调。首先，将“国务院部门”与“县级人民政府”并列，其逻辑上有不够协调之处。其次，如果对这两类行政机关产生的具体行政行政行为不服起诉，都由中级人民法院管辖，那么只能是省、自治区、直辖市人民政府工作部门和设区的市人民政府工作部门以及乡镇人民政府为被告的案件，由基层人民法院管辖了。既然“县法院审不了县政府”甚至也“审不了乡政府”，那么基层法院肯定也审理不了省政府和市政府的工作部门为被告的案件了。何况，省级人民政府工作部门的行政级别比县级人民政府要高许多，若其成为行政诉讼被告，由基层人民法院管辖，不但同样非常艰难，而且会出现逻辑上的“倒挂”现象。

　　五、结语

　　行政诉讼法是我国当前深化政治体制改革的重要手段，是我们进行政治体制改革的排头兵，当前关于行政诉讼法修改的一些理论上的设想以及实践上的落实还需要进一步的论证。总而言之，积极推进我国行政诉讼法律制度的改革与完善，是构建和谐社会、维持良好社会秩序的重要举措。

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