提 要：《行政强制法》的出台使我国的行政强制执行模式再次成为学界争议的焦点。我国现行的行政强制执行模式是“双主体的主辅论”，即“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅”的制度。但此种模式的缺陷已逐渐凸显，鉴于《行政强制法》所体现的“尽量扩大行政机关的行政强制执行权”的立法价值取向，笔者认为，可以突破法院对行政机关的执行申请进行裁定并负责具体执行的“裁执合一”模式，建立司法裁判、行政执行的“裁执分离”模式。

　　在司法权和行政权的博弈中，一直“难分伯仲”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年1月21日起施行）有一大“亮点”，即用“一元化”的司法强制执行模式取代行政和司法双主体并行的“二元”强制执行模式，实际上是改“行政强拆”和“司法强拆”并行的机制为“司法强制”的搬迁强制执行制度。《行政强制法》（2012年1月1日起施行）又再次肯定了行政和司法双主体并行的“二元”强制执行模式，即“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅。”笔者认为，之所以如此，一方面是因为立法者担心行政执法权的随意滥用会侵犯相对方的合法权益；另一方面，又出于对司法的居中裁判地位和执法效率的考量。对此，笔者认为，为充分发挥行政权与司法权的职能作用，破解当前行政强制执行面临的诸多困境，釜底抽薪的办法是按照“裁执分离”的要求，加快改革和完善我国的行政强制执行制度。

　　一、 现状透析：我国行政强制执行的模式之争

　　我国现行的行政强制执行模式为“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅”的“双主体的主辅论”模式。长期以来，对于我国行政强制执行的模式之争从未间断过，一直存在不同的观点，争议颇大，且并未因《行政强制法》的颁布实施而终止。学界主要有四种观点：

　　第一种观点主张采取德奥模式，即由行政机关实施行政强制执行权。在德奥模式中，行政机关才是行政强制执行唯一的请求者、确认者与执行者。德国学者认为，行政强制执行制度属行政范畴，而非司法范畴，行政强制执行权理当归属于行政机关。如果将行政强制执行权交由法院行使，难免会使行政权丧失独立性与完整性。行政强制执行是一种为国家所专有的公权力。行政机关可以自行实现其请求权及自行采取强制措施，无需法院或其他专门强制执行机关的参与。行政强制执行权依据行政强制执行法，独立于司法执行权。

　　第二种观点主张采取英美模式，即司法强制为主，并进一步扩大其强制执行权。美国在19世纪创立的违宪审查制度确立了“司法优先”、“法律支配”的观念，司法权优于行政权，只有法院才可以对公民采取影响其基本权利的强制执行行为。当然，行政机关在下列特定的情况下也可以成为行政强制执行的主体：对负有缴纳国税义务财产的查封与扣押；对外国人驱逐出境；对妨害卫生的行为的排除；妨害安全秩序之排除。

　　第三种观点主张采用目前我国现行的“双主体的主辅论”模式，即以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅的制度。《关于〈中华人民共和国行政强制法（征求意见稿）〉的说明》对这一制度作了概括的总结，并给予了充分肯定的评价。

　　第四种观点主张将我国现行的“双主体的主辅论”模式转变为“以行政机关自行强制执行为主，申请法院强制执行为辅”的双轨制执行体制。此种观点强化了行政机关的行政强制执法权，还权于行政机关。

　　笔者认为，第一种和第二种观点所倡导的单一制主体模式过于绝对，大多数国家实行的是将行政强制执行权有偏重的在法院和行政机关之间合理配置的双轨制模式，其可达到分权制衡的目的。因此，我国采用的是双轨制模式。第三种和第四种观点相比，笔者认为，后者的呼声将会越来越高。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”认真对比这两个法条不难发现，前者强调的是“申请人民法院强制执行,”而后者强调的是“行政机关强制履行义务”。由此可见，立法者在立法过程中已体现出逐步强化行政机关的行政强制执行权的倾向。

　　二、“致命”缺陷：“一元”与“二元”强制执行模式之“短板”

　　“一定的法律设施和法律资源在特定的情况下只能有效地满足其中的一个价值，若偏重于对某一价值的追求，对另一价值的保障程度则必然受到削弱。” 毋庸置疑，“一元”与“二元”强制执行模式之缺陷已日益凸显。

　　（一）“一元”司法强制执行模式的缺陷

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的一元化司法强拆模式，体现了中国社会对法治的一种规范性期待。将“司法”而非“行政”建构为一种寄托法治公平正义的保护性制度设置，这无疑是法治观念和制度设计上的一大进步。然而，这种一元化的司法强拆模式也不是没有缺陷，在中国现在的社会条件下也必然面临“生存性”挑战。

　　1．有违法院的居中裁判者的角色定位

　　法院的定位是居中裁判者，让本来担任“裁判员”角色的法院担任“运动员”，会使法院的司法权威受到极大的挑战。同时，很有可能把因司法强拆所引发的一系列争议、矛盾和利益冲突转移到法院，法院作为权利救济的最后一道屏障的地位和作用便难免受到质疑。再次，司法强拆将使法院频繁地被推向围绕拆迁而展开的复杂、剧烈利益博弈的风口浪尖，这种直接卷入激烈利益博弈的角色，对于法院中立、消极的角色无意也是一种挑战，甚至加剧“司法行政化”色彩。

　　2．使法院难脱沦为政府的“拆迁办”之嫌

　　一直以来，都在强调司法独立。然而，“捆绑式”拆迁，司法很难真正做到独立。不少地方的征地拆迁工作搞的是“整体联动”，党政一把手任总指挥，公检法齐上阵任副总指挥，拆迁到哪里，公检法就到哪里，公检法在党的统一指挥下行动。在地方的政治生态中，法院的意志和权威可能受到地方政府甚至党政长官意志的制约。法院的权力和独立性受到多种制度性挤压，使法院难脱沦为政府的“拆迁办”之嫌，导致法院处于左右为难的尴尬处境。

　　3．大量的拆迁任务增加了法院的负累

　　法院负责行政强制执行的具体实施，虽然能在一定程度上防止行政权的滥用，但却在业务量上大大增加了法院的压力，使得法院不堪重负，而且影响了执行效率。司法实践中，法院对于行政案件的处理实行的是审查和执行的分离。具体而言，由行政庭负责案件形式上的合法性审查，由执行庭负责强制执行。由于法院缺乏相应的人力、物力和财力，往往由行政庭分担部分行政强制执行任务，法院甚至直接在行政机关设立“执行室”，法院与行政机关联合执法，导致的结果是执行效率低下，加剧了执行难，使得本已十分有限的司法资源更加捉襟见肘，也使法院无法充分利用有限的资源行使其最本质的审判权。

　　（二）“二元”双主体强制执行模式的缺陷

　　1．行政与司法角色错位

　　我国现行的行政强制执行“双主体的主辅论”模式将绝大部分行政强制执行权赋予法院，这种模式实际上扭曲了司法权的本质。司法的内涵应当是司法机关依法对争议作出一个公正的具有法律权威的裁判，司法的本质是权威裁判。而我国现行行政强制执行模式无论是在理论层面还是在实践层面上，都与立法者出于公正、安全、人权保障的考虑来设置人民法院的强制执行权，希望其发挥监督功能的意愿相悖。法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，无疑导致了司法与行政角色的严重错误。同时，我国现行的法律、法规对于行政机关与法院的行政强制执行权的配置缺乏明确、统一的标准。行政机关在何种情况下自行实施行政强制执行权，何种情况下申请人民法院行使无明确法律规定。尽管《行政强制法》规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”即凡是法律没有赋予行政机关行政强制执行权的就一律由法院行使。但这仍是一个原则性规定，这种具有很大不确定性的标准本身又没有一种裁量判断的客观尺度和具有客观、公正性的判断主体，导致实际执行中出现诸多弊端。

　　2．降低行政执行效率

　　我国现行的行政强制执行模式，使得绝大部分的行政强制执行权在法院。从而使得申请法院强制执行时间较长，程序繁琐。据不完全统计，我国目前申请人民法院强制执行的数量占行政强制执行总数的70％，而行政机关自行强制执行的仅占5％左右。一方面，大量的行政案件的执行加大了本身就具有繁重审判任务的法院的执行压力，必然造成有限的司法资源超负荷运转，影响了正常的司法审判活动；另一方面，此类非诉行政案件要事先经法院进行形式上的合法性审查，大大降低了执行效率，只能造成行政强制的“执”而不“行”，使得很难及时实现具体行政行为确定的义务，妨碍了行政职能的实现，也损害了行政机关的执法权威。在客观上可能会造成大量违法行为得不到及时有效的处理，进而助长了行政违法行为的泛滥，难以保障公共利益和维护正常的社会管理秩序。

　　三、解决之道：我国行政强制执行模式的突围

　　尽管《行政强制法》对行政诉讼法以来的行政和司法双主体并行的模式予以确认，但我国现行的“双主体的主辅论”模式的缺陷已日益凸显。鉴于行政强制法所凸显的还权于行政机关的倾向，笔者认为，应该突破法院对行政机关的执行申请进行裁定并负责具体执行的“裁执合一”模式，建立司法裁判、行政执行的“裁执分离”模式。

　　（一）“裁执分离”模式的内涵

　　具体指在行政机关发动强制执行权之前，由行政机关依法申请人民法院对其强制执行决定作出合法性审查，再由行政机关来担任具体实施的工作。 即将审查和执行职能在法院和行政机关之间重新分配，法院重新回归居中裁判者的角色，只负责对行政强制执行决定的合法性进行审查，同时附带对执行的内容和范围进行确定，具体的执行则由行政机关负责实施。

　　（二）“裁执分离”模式的价值和意义

　　《行政强制法》的出台使强制执行模式再次成为学界争议的焦点，关于强制执行模式的改革，理论界和实务界纷纷提出了不少主张。笔者认为，“裁执分离”模式对于完善现行行政强制执行模式，科学合理配置行政强制领域的权力具有重要意义。

　　1．“裁执分离”模式实现了还权于行政机关

　　行政权的属性决定了行政机关行使行政强制执行权具有效益性和时效性。“裁执分离”模式能实现行政强制执行实施权向行政权的回归。其实，《行政强制法》（草案）（三次审议稿）已确立过司法裁判、行政执行的“裁执分离”模式。在此模式下，法院基本退出了行政强制执行的具体实施。法院仅对金钱债权案件负责强制执行，其他的行政机关向法院申请强制执行的案件，法院只作形式上的合法性审查，作出裁定后交由行政机关委托其他组织执行。这样，法院不再参与到具体的强制执行中，将大部分的行政强制执行权还于行政机关，从而保证行政决定能及时实现。笔者认为，行政强制执行权向行政机关回归的价值取向已逐步确立，对于新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立的“一元化”的“司法强制”的悖论破解，具有重要的启示性意义。

　　2．“裁执分离”模式使得法院重归居中裁判角色

　　“裁执分离”模式能将法院从繁重的强制执行实施中解放出来，重归法院的居中裁判者的角色。法院的本质是行使审判权，法院行使行政强制执行权会致使其丧失司法权的裁判、中立秉性。同时，还会损害行政权的完整性、执行性和强制性，助长行政权对司法权的对抗。西方法谚云：“无诉讼即无裁判，无诉求即无法官”。 一方面说明了司法的被动性特点，另一方面更说明了人们的“诉求”才是法官存在的基础。一旦法官裁判的公正性受到人们的怀疑，一旦法院丧失了超然、中立的可贵品质，法院存在的根基和价值依据也会荡然无存。“裁执分离”模式使这些问题迎刃而解，法院只对行政机关申请强制执行的案件行使审查权，可以重归居中裁判角色。

　　3．“裁执分离”模式提高了行政强制执行效率

　　法院所拥有的人力、物力和财力等物质强制力量非常有限，执行数量庞大的非诉行政案件，不仅大大增加了执行负担，而且使执行效率大打折扣。行政强制执行权是行政法中对公民与法人等施与的最具有物质强制性、压迫性的一种权力。 行政机关具有法院不可比拟的物质强制力量方面的优势，由行政机关行使行政强制执行权能大大提高执行效率。以河北省政府法制办提供的一份材料为例，该省申请法院强制执行的案件执行率不到30％，且这类案件的执行一般需要6至9个月甚至更长。相比而言，在公安、税务等拥有行政强制执行权的部门，行政强制执行案件基本上都能执行。

　　（三）“裁执分离”模式的构建

　　毋庸置疑，构建司法裁判、行政执行的“裁执分离”模式当是行政强制执行领域较为理想的权力配置状态。行政强制执行程序包括行政机关自行执行程序、非诉执行程序及诉讼执行程序三个方面。篇幅所限，笔者在此拟探讨非诉执行程序。

　　1.申请。没有强制执行权的行政机关应当向其所在地基层法院提出申请，市、县级人民政府申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定，向房屋所在地基层法院提出申请。行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。

　　2.立案。人民法院认为强制执行的申请符合形式要件且材料齐全的，应当在接到申请后5日内立案受理，并通知申请机关；不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正，并在最终补正的材料提供后5日内立案受理；不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的，裁定不予受理。申请机关对不予受理的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起15日内作出裁定。

　　3.审查程序。人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予执行作出裁定；有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准。人民法院在审查期间，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。

　　4.作出准予执行裁定。人民法院裁定准予执行的，应当在5日内将裁定送达申请机关和被执行人，并可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施。被申请执行的具体行政行为存在明显缺乏事实根据，明显缺乏法律、法规依据以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院应当裁定不予执行。人民法院裁定不予执行的，应当说明理由，并在5日内裁定送达申请机关。

　　5.实施强制执行。人民法院准予执行裁定作出并送达申请机关和被执行人后，由行使行政强制执行权的行政机关组织强制执行，人民法院不再将准予执行裁定移交法院的执行机构组织实施。

　　四、小结

　　通过以上对我国现行行政强制执行模式的分析，司法裁判、行政执行的“裁执分离”模式不仅能强化法院对行政机关的监督与制约，防止行政权的滥用侵犯相对人的合法权益，更能消解法院既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬，维护司法居中裁断的地位。笔者认为，“裁执分离”模式是对行政强制执行领域制度资源优化配置的一次有意探索。