新的民诉法新增“公益诉讼”条款，第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。” 公益诉讼的立法破冰，必将为公益司法保护机制打开闸门，结束长期以来公益诉讼于法无据的尴尬局面。公益诉讼虽然已入法典，但过于原则，操作性还不强，仍有部分问题需要明确，笔者拟就相关问题进行探讨。

　　一、公益诉讼的适用范围

　　笔者认为，“公益诉讼”条款适用范围过窄。一是该条确定的公益诉讼的案件类型标准仅为“污染环境”和“侵害众多消费者合法权益”，虽然后面有一个“等”字，但司法实践中，由于法院不敢轻易突破明文规定的思维定势使得法院的能动性预留下大打折扣的空间，以至于法院只受理法律明确规定的案件。事实上，公益诉讼范围较广，环境污染、侵害消费者合法权益案件只是最为典型的公益案件，其他包括诸如国有资产流失、反不正当竞争、反垄断等在内的案件也是当前急需进入司法视野的类型。因此，笔者认为，应通过后续的立法和司法解释将当前典型的公益受损案件类型化后规定下来，以指导法院对案件的审理。二是仅将“损害社会公共利益”作为确定受案的受损利益标准也显过窄。笔者认为，公共利益应包括社会公共利益和国家利益，国家利益受损也应将某类案件纳入公益诉讼范围。

　　二、公益诉讼的起诉主体

　　笔者认为，起诉主体应进一步明确与扩大。“公益诉讼”条款只规定了“法律规定的机关和有关组织”可以提起公益诉讼，但无法判断哪些机关是“法律规定的机关”和哪些组织属于“有关的”，且把私人挡在了诉讼主体资格的门外。第一，为了遏制损害公益的行为和不使立法流于形式，笔者认为，“法律规定的机关”可直接明确为检察机关。在我国现行宪政体制下，检察机关作为国家公权力机构提起公益诉讼既可以有效消解作出损害公益行为之主体通常所拥有的优势地位，也可以其超脱身份摆脱身份混淆的困境。第二，“有关组织”这一笼统的说法可能引起法院在审查起诉资格时陷入难以判断的困境。第三，有必要赋予私人诉讼资格。笔者认为，私人提起公益诉讼是民主和法治进步的表现，公民为公益而诉是原生的，机关和团体为公益而诉是派生的。当然，为了遏制滥诉的发生，可以通过相关的法规加以规制。

　　三、公益诉讼的管辖

　　笔者认为，鉴于公益诉讼案件覆盖面广，影响力大，涉及社会公共安全和稳定，且往往疑难复杂程度较大，在级别管辖方面，公益诉讼一审案件由中级人民法院管辖更为合理。在地域管辖方面，可由受到侵害的公共利益所在地的法院管辖，而不是被告所在地，如果受到侵害的公共利益涉及到多个管辖地法院，由最先受理的法院或侵权行为发生地法院进行管辖，这样便于案件的及时审理和案件的协调处理。

　　四、公益诉讼的举证责任

　　笔者认为，针对公益诉讼举证责任分配，应根据不同的起诉主体作出不同的规定。具体而言，“法律规定的机关”，即检察机关或环保主管部门这样的公权力机关提起的公益诉讼，应适用“谁主张、谁举证”的一般规则。之所以如此，是因为原告并不处于弱势，有能力完成证据的采集。而“有关组织”提起的公益诉讼，则应实行举证责任倒置。当然，人民法院如认为举证责任显失公平时，可根据公平原则和诚实信用原则，综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担，或者由人民法院依职权调查。

　　五、前置程序，即公益诉讼是否需要前置程序

　　笔者认为，对公益诉权的行使应设立前置程序，即“法律规定的机关和有关组织”事先向国家主管机关提起检举、控告，由其先行查处，如果国家主管机关不予处理或处理不合法再向法院提起公益诉讼，这样可以有效地防止滥诉，节约司法资源。同时，法院可设置预审制度，在受理之前应审查是否存在危害社会公共利益的违法行为和社会公共利益受到损害的事实，以及社会公共利益受侵害事实和被诉违法行为之间是否存在因果关系。

　　六、审理方式，即公益诉讼是否可以调解

　　笔者认为，公益诉讼应鼓励判决而不主张调解。毋庸讳言，合意是调解制度的核心和灵魂，公益诉讼的性质决定了原告的“意”并不是其自身的意志，而仅是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃和处分公益。缺乏合意的条件和基础，调解也因没有基础而失去了存在的价值。同时，公益诉讼的社会正面示范意义和过程意义大于结果意义，因此，不主张在公益诉讼中调解。

　　七、诉讼时效，即公益诉讼是否可以取消限制

　　由于社会公益事件造成的侵害后果往往具有间接性、复杂性和长期性，加之因果关系模糊、取证困难。同时最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见的》(实行)第170条规定：“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害时，不受诉讼时效期间的限制。”这一规定的法律精神显然是出于保护国家利益的需要。鉴于此，笔者认为，公益诉讼同样是为了保护国家利益和社会公共利益，理应不受诉讼时效的限制。

　　结语

　　公益诉讼法门渐开，理论实务仍需努力。毋庸置疑，“公益诉讼”入典肯定了我国建立公益诉讼制度的决心，彰显了我国法治的进步。但单纯的一个条文远远不能承载公益诉讼如此庞大的制度，对此，仍需通过理论和实践的不断探索，

　　进一步完善各种程序，以期有效消解我国当前司法实践中公益诉讼面临的诸多困境，同时也使公益诉讼真正成为侵害社会公共利益事件受害者的利器，进而预防和遏制侵害社会公共利益事件的发生。