行政不作为是指行政机关在法定期间或合理的期间内不给予答复或未作出任何行为，前提是行政机关在一定期间内没有任何作为。根据《行政诉讼法》及《解释》的规定，行政机关的不作为行为是人民法院的行政诉讼受案范围。《解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”该条不仅明确规定了公民、法人或其他组织对行政机关的不作为行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼，而且规定了起诉的时机。行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或其他组织即可在60日届满后向人民法院起诉。同时对法律、法规、规章和其它规范性文件对行政机关履行职责的期限有规定的和紧急情况下的情形作了规定。该条对保护公民、法人或其他组织的诉权及其合法权益，促使行政机关依法履行法定职责，都具有重要的意义。但是，法条只规定了起诉时机，却没有规定起诉期限。就一般情况而言，就是60日内行政机关不作为，60日届满后，公民、法人或其他组织，在多长时间内享有诉权。因为法定的起诉期限对公民、法人或其他组织而言非常重要。超过法定期限起诉，人民法院将裁定不予受理，已经受理的，将裁定驳回起诉。因此，必须明确不作为行政案件的起诉期限问题。

针对行政不作为的起诉期限问题，有两种观点：一种观点认为原告应在60日届满后三个月之内起诉，申请复议的案件，则应在复议期限届满后15日内起诉。否则，则视为超过了法定的起诉期限。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“……。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”复议机关不履行复议职责也是一种行政不作为。这种情况下的不作为法条规定适用一般的法定期限即15日。同样的道理，针对一般情况下的行政不作为案件也应适用普通的起诉期限即三个月。第二种观点认为应适用最长不超过二年的起诉期限的规定。《解释》第四十一条规定，行政机关在作出具体行政行为时没有告知诉权和起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。行政机关不作为，一般也不会告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限。因此，应适用《解释》第四十一条的规定。

笔者认为上述两种观点都有偏颇之处。要解决不作为行政案件的起诉期限问题，首先应看行政机关有没有告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限。如果行政机关（包括复议机关）在接到申请之后明确告知申请人60日内或者法律、法规、规章和其他规范性文件规定的履行期限届满后，行政机关不予答复或不作出处理决定，即可在三个月内或15日内向人民法院起诉。明确告知了诉权和起诉期限，则适用一般的法定起诉期限，即三个月或十五天。否则，如果行政机关没有告知，则适用最长不超过二年的起诉期限之规定。但是强引《解释》第四十一条，会发生理论上的障碍。因为，该条是针对作为的行政行为作出的规定，没有提到不作为的情况。因此，笔者建议也应对不作为的情况作出司法解释，以克服上述障碍。对不作为的情况，起诉期限可叙述为：“行政机关在法定期间或合理的期间内不履行法定职责（一般是60日内，法律另有规定的从其规定），公民、法人或其他组织可以在期间届满后向人民法院起诉。如果行政机关告知了诉权或起诉期限，则适用一般的起诉期限的规定（三个月或15日），否则，适用《解释》第四十一条之规定，即最长不超过二年的起诉期限的规定。”