公民诉讼代理是指在诉讼中，普通公民担任诉讼当事人的代理人或被告人的辩护人，并按照法律规定的程序和权利参与诉讼的一种活动。虽然，在一段时期，公民诉讼代理在一定程度上适应了司法制度和司法实践的需要，但随着司法诉讼模式的转变和律师制度的逐步完善，公民诉讼代理在实践中的弊端逐渐显露，因此，有必要建立相关配套制度和规定规范公民的诉讼代理。

一、公民诉讼代理存在的问题

（一）法律规定过于宽泛

公民代理诉讼的法律依据直接源于我国三大诉讼法，以下是三大诉讼法对公民诉讼代理的规定。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第32条规定：“下列的人可以被委托为辩护人：〈一〉律师；〈二〉人民团体或者犯罪嫌疑人、被告人所在单位推荐的人；〈三〉犯罪嫌疑人、被告人的监护人、亲友”。

《中华人民共和国民事诉讼法》第58条规定：“律师、当事人的近亲属，有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人”。

《中华人民共和国行政诉讼法》第29条规定：“律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以委托为诉讼代理人。”

从以上三大诉讼法对公民诉讼代理的规定来看，存在以下问题：

1、对可以担任公民诉讼代理人的的教育背景和知识储备水平缺乏要求。虽然学历并不等同于水平和能力，但对于担当维护当事人合法权益，从事一定程度的法律工作的人来说，不具备专业知识，仅仅具备基础教育水平是远远不够的。

2、缺少对可担任诉讼代理人的综合素质的要求。司法部对法律工作者尚且提出了“品行良好，身体健康”等综合素质要求，但三大诉讼法对担任公民诉讼代理人却无任何综合素质要求，导致人民法院审查公民诉讼代理人资格时无太多法律依据来要求公民诉讼代理人必须具备一定的综合素质。

3、缺少对公民诉讼代理管理问题的规定。缺少对公民诉讼代理管理的规定，导致实践中对公民诉讼代理人违规违纪行为缺少有力的处置方法和手段。

（二）实践中暴露的问题颇多

1、违法收取代理费用的公民诉讼代理屡禁不止。按照三大诉讼法对公民代理人资格的规定，几乎任何一个有民事行为能力的人都可以成为公民代理人参加诉讼。由此造成一些不具备法律知识的人也频频以“亲友”“厂办主任”等身份暗中收费出现在各类案件中，以代理诉讼为业的“黑律师”、“土律师”大量出现。这些普通公民以赢利为目的胡乱收费，干扰司法审判，造成了很坏的影响，但由于立法和实践中都缺少制度化的具体配套措施，相应的管理也无法到位，暗中收费的公民诉讼代理现象屡禁不止。

2、缺少法律知识，缺乏维护被代理人的合法权益的能力。我国的司法诉讼模式已完成了从超职权主义向职权主义和当事人主义并重的转变，审判方式的改革对于参与诉讼活动的公民诉讼代理人提出了更高的法律知识和技巧方面的要求，但受到个人素质限制，许多公民代理人或辩护人在诉讼中不懂诉讼流程，不能抓住案件的焦点， 不能领会法官的引导，法官与其也无法沟通。因为对法律不懂，有些公民代理人不能正确的掌握取证规则，取证范围，从而不能合法的保护当事人利益。从司法实践中也可以发现，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，其败诉可能就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。

3、收费代理违法，扰乱法律服务市场秩序。《基层法律服务工作者管理办法》、《乡镇法律服务业务工作细则》、司法部、国家工商行政管理局《关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》、《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》屡次重申：任何单位和个人未经司法行政机关批准，均不得面向社会提供有偿法律服务。但由于实践中缺少制度化的具体配套措施，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民诉讼代理问题屡禁不止。他们通过较低的收费标准，以给委托方有关人员回扣这样不正当手段抢夺案源， 他们挑词架讼、胡乱收费、骗取钱财、干扰司法审判，严重扰乱法律服务市场。

二、规范公民诉讼代理的对策

（一）加快立法，完善规则

通过立法解决这样几个问题：一是对公民担任诉讼代理人或辩护人准入条件加以规范；二是确定公民作为诉讼代理人可以进入的诉讼程序范围；三是确定管理工作，明确罚则和法律责任。

1、确定公民代理或辩护的准入条件。包括权利能力和行为能力，不得与委托人在委托事项上存在利益冲突，依法回避，保守秘密等。其次，对各诉讼程序中可以担任公民代理人的人员含义进行统一明确的界定。现行的三大诉讼法对于公民代理人的规定中都使用了类似“近亲属”、“亲友”、“所在单位推荐的人”、以及“社会团体”等语义模糊的词汇，该些词汇在语义上的不确定使得法律规定形同虚设；而即使是同一词语，各诉讼法中的解释也有不同，如行政诉讼法与刑诉法的有关司法解释对于近亲属的范围界定的规定是不同的。此外，一些法条中存在的含义或标准不明确的规定则应进一步明确。再次，明确不得担任公民代理人的除外情况，笔者认为以下人员不得担任公民代理人，包括：无民事行为能力或限制民事行为能力的人； 犯罪嫌疑人、劳教人员和受过刑事处罚的人； 人民检察院、公安机关、国家安全机关、监狱管理机关的现职人员；本院的人民陪审员。 有证据证明接受当事人委托，进行或曾经进行过有偿服务的；在代理案件中有违反诉讼法规，妨碍诉讼活动的； 不具备法律基本知识，可能损害被代理人利益的等等。

2、规范公民代理或辩护准入的案件范围。实践中，公民诉讼代理人或辩护人在代理下列案件，如轻微伤害案件、邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、以及承包合同纠纷等等，法律效果还算可以，而对于一些复杂、疑难、新型案件的代理效果则较差，不仅不能维护当事人的权益，还会使诉讼进展艰难。所以，应按案件类别的不同区分公民代理人可进入的范围。公民代理人是否可以进入任何一种诉讼（刑事、民事、行政、审判监督），是否可以进入任何一个审级（一审、二审），都是今后诉讼法修订时应当明确的。

3、立法机关应赋予法院和司法行政主管部门对于公民诉讼代理的管理和处罚权，法院可以对违法公民代理人以扰乱诉讼秩序对其采取强制措施，司法行政主管部门可以对违法代理人进行行政处罚。

（二）实践审查，法院认真履行司法审查权

根据现行三大诉讼法规定，法院的审查权只限于形式上审查代理文件是否完备。同样，由于法律未规定“不合格公民代理人”的审查标准，法院的实质审查权也无法真正落实。但由于诉讼法上兜底条款“经人民法院许可的其他公民”的存在，所以，笔者认为现阶段，法院可以从以下几方面对申请代理诉讼的公民加以审查：

1、公民代理人详细的身份证明及其与当事人关系的相关材料。可以要求公民代理人出具详细的个人身份证明、与委托人之间关系的证明材料、学历证明原件及复印件、户籍所在地公安机关近期出具的无违法犯罪记录证明、 代理人和被代理人签订的无偿法律服务声明书。

2、对委托其他公民担任代理人的当事人本人进行相关告知制度。在案件审理前将公民诉讼代理应具备的条件、权利以及相应的法律后果，告知选择以公民代理方式参加诉讼的当事人本人，确认公民代理人的行为将对其产生直接的法律效力；明确公民代理应属于无偿代理；同时明确公民代理人因代理活动中重大过错造成被代理人损失的，被代理人有权要求赔偿等。

3、赋予对方当事人异议权。法院在对公民诉讼代理人进行资格审查时，应征询对方当事人的意见，并赋予对方当事人的异议权，这将有助于发现不合格的公民代理人。当然异议的提出必须佐有相应的证据，遵循一定的程序。

4、确定人民法院对于否定公民作为诉讼代理人的决定为不可上诉之事项，但可参照回避申请决定的处理设置同级法院复议程序。