根据我国行政诉讼法及相关司法解释的规定，法院对非诉审查案件执行不同于行政诉讼案件的审查标准，即法院裁定不准予执行的案件必须符合“明显缺乏事实根据”或“明显缺乏法律依据”或“其他明显违法并损害被执行人合法权益”。笔者通过分析近三年来新沂法院受理的行政处罚非诉审查案件发现，虽然被裁定不准予执行案件比例低于5%，但低不准予执行率并不代表行政处罚案件的高质量。当前行政处罚案件存在以下问题：

一、事实认定方面：

1、违法事实表述过于简单，缺乏部分基本构成要素，即何人、何时、何地、何具体行政行为、何危害后果。违法事实认定也没有围绕违法行为的性质、过错大小、程度轻重的基本条件进行。

2、处罚决定书说理不充分，逻辑性差，缺乏针对性。仅简单记录违法事实，对违法行为人的主观态度、悔过表现，从轻、减轻、从重、加重处罚的裁量理由及对被处罚人的陈述及申辩意见采纳与否不作详细说理。

3、部分违法主体认定错误，未依法查验违法行为人的行政责任能力，如将有字号的个体工商户、个人合伙的商号作为被处罚的主体；对个人合伙进行处罚时遗漏其他合伙人。

二、执法程序方面：

1、    简易程序与一般程序规定混淆适用。根据卫生部《卫生行政处罚程序》第二十八条规定，“卫生机关适用一般程序实施行政处罚的，对已有证据证明的违法行为，应当在发现违法行为或调查违法事实时，书面责令当事人改正或限期改正违法行为。”笔者所查阅的卷宗，都是适用一般程序处罚，但责令当事人改正或限期改正违法行为，均是在行政处罚决定中作出，而不是在发现违法行为时或调查违法事实时以书面方式作出。

2、    进行证据登记保全或采取其他强制措施时，执法人员不认真清点物品数量，没有在规定的期限内告知违法行为人处理决定。

3、    行政处罚事先告知书内容错误、不完整，告知的处罚内容非因采纳当事人的陈述申辩意见的情况下随意变动。处罚告知适用的法律错误，或者适用多部法律规范、法律条款，仅告知部分法律规范、法律条款。

4、    送达不规范，具体表现为不按规定的时间和方式送达法律文书。行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，应当在七日内按规定送达当事人。

三、法律文书制作方面：

1、现场检查笔录、询问笔录等制作比较简单，有的笔录无表明身份的记录；有的笔录中仅有出示执法证件的记录，没有记录执法人员的姓名，或执法证件号。

2、部分诉权告知错误。《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第八十四条将起诉权期限规定为十五日。执法人员遇到这两种规定冲突时，不知如何适用，关于诉权的告知五花八门，有一个月、十五天、三个月或者90日，甚至不告知当事人诉权。卫生部《医疗机构管理条例实施细则》属部门规章，不属于《行政诉讼法》中除外情形，因此，对卫生行政处罚应适用《行政诉讼法》三十九条的规定，严格表述为三个月而不是90天。

3、使用手工填写的制式法律文书而不是打印件或印刷件，眉头无作出处罚决定机关名称，有损法律文书的庄重与严肃。由于制式文书所留空白有限，在认定事实、适用法律时执法人员往往采取“宜粗不宜细，宜简不宜繁”的原则，甚至遗漏有关必要项目或者填写时字迹拥挤，有时出现一行当两行用甚至涂改。因此，除简易程序使用制式法律文书外，一般程序处罚决定书应使用打印件或印刷件。

4、处罚决定作出后，擅自变更罚款数额，出现高罚款额，低执行到位额，造成行政法律文书不稳定。行政行为一经作出，具有确定力、执行力、拘束力，未经法定程序，非因法定理由任何机关不得改变具体行政行为的内容。

四、法律适用方面：

1、法律适用不全面、不具体，法律、法规、规章的名称表述不规范。当有法律、行政法规、部门规章同时对一个违法行为作出规定时，应先适用上位法、后适用下位法。实践中有的忽略上位法，简单适用下位法；有的忽略下位法，简单适用上位法，无法体现自由裁量权的依据；适用法律、法规、规章时时仅适用到条，省略款、项；适用部门规章地方法规时省略颁发机关的名称如卫生部《医疗机构管理条例实施细则》省略卫生部。

2、对法律、法规内容理解错误。如卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第（一）项规定，因擅自执业受过卫生部门处罚的，扩大理解为受过卫生部门所有行政处罚。根据《医疗机构管理条例》第四十四条，卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条都规定，对未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，必须责令停止执业活动，没收违法所得和药品、器械并处以罚款。执法实践中，并处罚款变成了单处罚款，对违法所得、非法行医所使用的药品、器械不作处理，对违法场所并没有取缔。

虽然法院在办理非诉行政审查案件过程中遇到的上述问题，在当前行政处罚类案件中不具有普遍性，但行政执法的状况如何，将影响执法机关在人民群众中的形象。因此，行政机关应进一步加强执法规范化建设，促进执法公正，保障执法质量。笔者分析认为，出现以上问题的主要原因如下：

1、受“重实体，轻程序”、“重结果，轻过程”等传统执法观念的影响，加之我国当前程序立法相对滞后，长期以来，我国对程序法价值的认识存在误区，轻视对违法当事人程序权利的保障。

2、案件数量大、范围广、人员少、任务重，执法制度本身设计缺陷及法律滞后导致实践中执法程序不规范，案件查处难度大。

3、对行政处罚目的认识错误，查处违法行为时存在畏难情绪，不能正确使用法律赋予的强制措施及时制止违法行为，而是简单地变处罚为罚款，罚款则变相成了违法行为人定期向执法机关交纳的管理费用。

4、缺乏对执法人员的专项培训，法律文书制作水平不高。法律文书制作水平的高低，可以准确、直观地反映出行政执法人员的法律知识、理论功底、逻辑思维、文字水平等素质。一份优秀的法律文书，就像一面镜子，应融逻辑思辨、文字功底、法理阐释和情理教育于一体，做到行文简洁流畅，措辞严谨准确，语言规范简练，准确阐明裁决的理由。

5、执法人员法律素养参差不齐，处理问题随意性较大，对于法律的具体规定，不知如何执行。执法的质量如何，归根到底都与执法人员的业务水平和法律意识以及运用法律的能力有很大关系。如证据先行登记保存后的处理决定，书面责令立即停止执业活动的处理决定，不知如何作出。其次，证据意识不强，证据收集不全面，不能正确行使法律、法规赋予的自由裁量权，

6、落实行政执法责任制、错案追究制的措施不力，行政机关内部缺乏对卫生执法活动的有效监督。

7、不注重行政处罚与刑事处罚的衔接，发现违法行为人可能触犯刑法时，怠于履行向公安局移送职责，导致行政处罚对非法行医的威慑力不大。