近年来，随着我市农业结构的调整以及农村二、三产业的发展和劳动力的转移，农村土地承包纠纷出现了一些新情况、新问题，在一定程度上影响了社会主义和谐新农村的建设。为此，南京中院民二庭于2007年通过问卷调查、座谈走访和案件复查等方式对我市近三年来的农村土地承包纠纷展开专题调研，归纳梳理出实践中存在的六大问题，并在三个方面提出建议。

一、当前我市农村土地承包纠纷中存在的六大问题

1、承包合同订立失范，权利义务模糊不清。一是发包方不与农户签订书面家庭承包合同，导致农户缺少确权凭据，容易出现诉讼被动。二是口头协议多，规范合同少，纠纷产生后，难以判断当时的真实意思表示。三是少数村组未实际开展二轮土地承包工作，遗留的矛盾隐患大，涉面广，牵涉人员多。

2、权利证书内容失真，土地承包关系不稳。一是证书内容简单，如地块位置模糊、承包面积不准、四至范围不详，有些证书只记载了权利人的姓名和承包地总面积，未写明具体地块。二是证书内容瑕疵，如证书记载的内容与合同、土地清册等相冲突；证书中记载的权利人与实际权利人不符、地块错误、变更不及时等。三是登记簿空缺。区县级农业主管部门均未编制登记簿。四是证书管理无序，如在证书制作上把关不严，大部分职能部门把盖好印章的空白证书交给乡镇经管站或村委会填写、发放；在证书发放上随意扣发，在后续管理上脱节，关于变更、补办、收回和宣布作废等工作没有正常开展，以致出现“一地两证”事件。

3、人多地少矛盾尖锐，无地人群趋向问题。一方面，城市建设规模不断扩大和工业化进程不断加快需要占用大批土地，农村人口的不断增加又扩大了土地需求量，另一方面，国家“增人不增地、减人不减地”的既定政策又不允许在承包期内调整承包地，因此，人多地少的矛盾日渐对立。特别是税费改革取消农业税后，过去农民与国家之间的人税矛盾转化为农民与农民之间利益冲突的人地矛盾。一些无地农民在生活保障体系欠缺、社会就业机会稀少的落后农村里有可能成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的“问题群体”。

4、土地流转价值背离，规模经营与民争利。税费改革前，迫于农业税费的压力，农民本着想尽快甩掉“包袱”的思想，将土地低价或无偿地流转给其他农户，甚至弃耕抛荒。这些背离农地承包经营权资本价值的流转为以后纠纷的产生埋下矛盾隐患。同时，税费改革后，为提高土地生产率，发展规模经营，一些乡镇基层干部片面理解党的政策，为追求“政绩”，强调“以地兴镇”、“以地招商引资”，对农民土地强行流转，与民争利，损害了农民在土地流转中应享有的主体权和自主权，也埋下了许多群体性事件的矛盾隐患。

5、征地补偿利益失衡，村民自治虚化趋重。一是征地补偿“低征高卖”，落差巨大。在我市近郊区，许多农民以种植蔬菜等为主，现有补偿标准不及农民两年的土地收益，得失相比，“吃亏”的感觉明显。在征地中不按照法定标准进行补偿，随意克扣征地补偿款，农民内心不平衡；二是补偿标准不统一。同一地块的土地，因分属不同的行政区域，或征地用途不同，补偿标准相差较大。三是村组合并之后村民自治虚化严重，权力运行缺乏监督、制约，村民们对村干部总是按有利于自己家庭的标准制定政策而感到愤愤不平。

6、司法救济渠道不畅，纠纷解决缺少合力。一是受案范围有限。当前我市涉农村土地承包纠纷案件主要有“争地”纠纷、流转金纠纷和征地补偿纠纷三大类。“争地”纠纷因涉及到农村土地使用权争议问题，依法应由有关行政部门解决，故此类案件多以撤诉、裁定不予受理或驳回起诉的方式结案。流转金纠纷在法律适用上属于情势变更，但在实践中，有许多要求增加流转金的案件都不符合最高院有关司法解释的精神，因此一般也难以得到支持。征地补偿纠纷因多涉及有无“集体经济组织成员资格”问题，根据省高院审判纪要的规定，人民法院亦不应受理。二是证据规则适用困难。

农民证据意识淡薄，举证能力欠缺，加上农业生产中的投入等损失往往很难通过通常意义上的举证能够证明，若按证据规则，当事人举证不能即将承担败诉风险，这显然有违实体公正。三是法律适用困难。土地承包法的有些具体规定过于原则，相关理论研究尚处于初级阶段，不能适应快速发展的农村实践和大量涌现的新情况、新问题。四是纠纷解决缺乏合力。农村土地承包纠纷连环诉讼多，社会影响面广，经常是“一起案件，一类纠纷”、“一人诉讼，多人观望”，有时涉及国家政策和政府行为，还有的属于历史遗留问题，因此，解决农村土地承包纠纷问题，不是简单的行政管理问题或司法救济问题，而是一个改造农村社会，重建乡村秩序的社会问题。这就需要社会各界的共同努力，协力合作，形成一个立体式的纠纷解决机制。

二、预防和处理农村土地承包纠纷的建议与对策

（一）行政管理方面的建议：

1、加强法制宣传，树立土地承包经营权的物权观念，要让基层干部群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段,更是一笔资产、一项物权。

2、加强规范土地承包经营权证的登记、发放和管理工作。对不符合持证条件的农户，要收回证书或宣布作废；对土地流转后需要变更证书的应予以及时变更登记，对新发的土地承包经营权证书实行家庭成员具名制。县级农业主管部门要统一编制土地承包经营权登记簿。

3、规范土地流转运作程序。制定统一的土地流转政策和措施，鼓励农民在自愿、有偿、依法的前提下进行土地承包经营权流转；健全农村土地流转档案，加强监督管理。

4、创新土地流转机制。探索土地股份合作制的流转新机制；设立土地流转服务组织。

5、加快推进以工业反哺农业，采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业；加快“五大中心”建设，建设就业门路广、人居条件好、吸纳能力强的新城区；坚持因地制宜分类指导原则，科学发展规模经营。

6、建立健全农村医疗保障体系、农民最低生活保障体系等各种农村社会保障体系，探索建立农村人口养老保险制度，解除农民后顾之忧。

（二）司法审判方面的建议：

1、树立大局意识，注重实地调查，改变审判作风，落实司法为民宗旨，对农民要尽量行使释明权，指导其正确行使诉讼权利。

2、灵活运用法律和政策，妥善协调各方利益。要把中央政策、地方法规和现行法律结合起来，注重法律效果与社会效果的统一；尊重历史、面对现实，本着实事求是的原则，努力追求客观真实；兼顾公平和效率；尊重善良的乡规民俗。

3、加强与各级党委、政府部门的协调与沟通。

4、加强对相关法律问题的研究，不断提高审判水平。

（三）纠纷解决机制方面的建议：

1、推进农村土地承包纠纷仲裁工作。一是建立农村土地承包仲裁委员会。二是要积极探索农村土地承包纠纷案件仲裁前置程序。

2、借助各界力量形成多层次、多方位的纠纷解决机制。一是要多与地方政府沟通，帮助、指导政府土地承包仲裁机构有效地运作起来。二是建立有效的“诉调对接”、“诉裁对接”机制。三是要注重发挥村干部化解纠纷的作用。