党的十七大召开以来，党和国家将以民生为重点的社会建设摆在了更加突出的位置，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，成为贯彻落实科学发展观的核心。靖江法院党组以十七大精神为指针，把为民司法作为法院工作的出发点和落脚点，充分发挥审判职能，以实实在在的措施消除矛盾，化解纠纷，构建和谐。近日党组书记、院长何能亲自带队深入全市法庭辖区调研，认真听取基层意见，充分了解新农村建设时期的内在司法需求，从掌握当前农村纠纷的主要表现、特点及成因入手，深刻剖析纠纷化解机制尤其是人民调解工作的运行现状，联系法院实际，努力探索、勇于开拓服务新农村的路子。目前，通过调研，靖江法院全面推进诉调对接工作、积极构建更为务实、更为强效的化解矛盾纠纷新机制的全盘思路业已形成。

一、当前我市农村纠纷的特点及成因

（一）主要类型：大致有农村承包合同纠纷（以包括在土地分配、流转、承包等过程中引发的土地纠纷为典型）、传统类民事纠纷（包括婚姻家庭、邻里等纠纷）、欠款纠纷（以民间借贷为主）、人身损害赔偿纠纷及由农村利益分配引发的新型纠纷等几大类。

（二）各类纠纷的特点：一是民间纠纷的主、客体呈现多元化。矛盾纠纷的当事人已不再局限于公民个人，还包括众多的部门和组织及经济实体，同时矛盾纠纷的成因更为复杂化，处理纠纷的难度增大，有的甚或引发集体上访；二是民间纠纷的类型呈现多样化。社会纠纷不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为土地承包、企业改制、房屋拆迁、利益分配等方面的众多新型社会矛盾纠纷；三是民间纠纷的总量呈现增长趋势。经济开发区、生态示范园区、公益事业建设区成为矛盾纠纷多发地域，因征地拆迁、利益分配而引发大量的矛盾，新型纠纷剧增，而传统民间纠纷增长缓慢甚或缓减；四是寻求解决纠纷的方式呈现变化。随着群众自主意识的增强和基层调解工作的弱化，人们过去“有事找父母官”的观念淡薄，民间纠纷发生后大部分直接诉至法院，法院压力增大而调解组织的作用难以体现，有的因为案结事不了而引发新的矛盾。

（三）纠纷的成因：产生民间矛盾纠纷的社会深层次的因素很多，但最直观的原因有四：一是基层管理在掌握政策上发生偏差，导致处理问题失去依据而引发公信力危机，进而产生矛盾纠纷。比如，《农村土地承包法》原则规定土地承包期限30年不变，增人不增地，减人不减地，而当村民结婚、生子、迁入等新增人口得不到土地时，如果不对照规定处理，就会产生土地纠纷，此外，因征用土地、房屋拆迁等涉及利益分配和经济补偿时，不以统一原则处事亦会引发纠纷；二是伴随经济发展和社会法治进程，人们的自主意识增强，法制意识有所提高，但法制观念仍很模糊。只讲享受权利，不顾履行义务，只讲要求，不顾事实和依据，理解法律法规带有很大的片面性，没有统一的权利义务观；三是道德层面的东西制约了认识问题和解决问题的能力。有的基于私心膨胀，对公益事业的发展故意制造障碍。比如在镇村集体规划和筑路架桥时，不但不予支持，相反故意刁难阻止，处理问题时只顾个人利益，讨价还价；四是基层化解矛盾纠纷的能力有待提高，民调组织的作用尚未得到有效发挥。

二、当前人民调解工作现状

（一）人民调解组织有待进一步健全。有的村级调委会建设不规范，有名无实、瘫痪半瘫痪、不能发挥作用的调委会仍然存在；合并后的行政村为精简村干，村委会只设一名调解委员，有的还是村长兼任，各村民小组已不设调解员，三级调解网络不复存在；有的虽有调解室，有版面，但多为了应付上面检查，形同虚设；口头调解协议多，制作规范调解协议书少，缺乏严肃性和社会公信力。

（二）人民调解队伍结构不合理，调解队伍不够稳定。

村民调主任多由村委成员兼任，且身兼多职，村干部要配合乡镇党委政府做好各项中心工作，没有足够的时间和精力去开展民事调解工作。年龄偏大的民调主任虽然实践经验多，但缺乏法律知识，知识层次较低。年轻的民调主任则又调解经验不足。人民调解员队伍不稳定和不合理的队伍结构已明显不适应新时期人民调解工作的要求，这种情况影响和制约人民调解工作的进一步发展。

（三）人民调解队伍整体素质还有待进一步提高。由于经费等多方面的原因，民调人员培训末形成系统化、制度化。目前民调人员培训从培训对象、内容等方面都有很大的局限性，不能有效提高队伍的整体素质。表现为少数调解员法律素质不高，对人民调解有关法律法规和政策学习理解不够，对调解业务技能掌握不全。面对复杂的民间纠纷，无法做到依法及时调解，影响了人民调解协议的效力和人民调解员的威信。　　

（四）人民调解工作经费投入不足，制约了人民调解工作的发展。由于经费的制约，民调主任、人民调解员报酬、待遇低，正常的办公经费无法保障，一些经济条件差的村，民调人员长期拿不到工资，没有建立对人民调解员的激励机制，严重影响了人民调解员的工作积极性。

（五）人民调解工作中存在重“调”轻“防”现象。未建立起科学、长效的矛盾纠纷排查调处机制，没有较好地发挥人民调解预防纠纷的作用，对一些多发性、易发性纠纷疏于防范，造成调解成本提高，效果不够理想。

造成以上问题的主客观因素：一是长期以来对人民调解工作重视不够，没有给予应有的支持；二是一部分调解人员工作主观能动性不强，敷衍了事，影响了人民调解工作的全面开展；三是没有及时巩固调解成果，因得不到法律支撑而无法律约束力，形成重复调解，久调而无结果，最终则将矛盾上交或诉至法院，因此而形成“组织散、素质低、工作软、作用弱、效果差”的不良现状。

三、积极推行诉调对接，构建强效化解农村矛盾纠纷的工作机制

面对社会利益关系日趋复杂、矛盾冲突日益多样、化解纠纷的机制功能缺失的形势，建立一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化纠纷解决机制十分重要。为了缓解审判工作压力、充分发挥人民调解作用，我院将审时度势，积极主动做好与人民调解衔接工作，通过整合资源、打造工作平台、加强对接等方式，实现多元纠纷解决机制之间互补、共赢的良性互动局面。同时，要紧紧依靠市委的统一领导，积极争取有关行政部门和社会各界的大力支持，调动各方面的积极性，全面贯彻落实《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，积极探索各种调解衔接方式，推动形成以人民调解为基础、诉讼调解为主导、司法审判为保障的多元化纠纷解决机制。衔接机制的主体框架可包括：   

（一）法院主持，多方协调，定期召开联系会议，既通报在册纠纷，又及时排查矛盾隐患，立足全局共享信息。

根据实际需要，因地制宜建立司法联席会议等形式的联系会议制度，由法院（法庭）、镇村两级调委会、人民调解员、综治委和相关部门等参加，制定本地区调解工作规划，定期召开会议，互相通报社会矛盾纠纷的调处情况及现状，及时掌握各类社会矛盾隐患和纠纷信息，共同研究重大、疑难纠纷的处理方案，分析存在的问题和困难，明确相关部门的职责和分工。以此促进构建和完善人民调解、诉讼程序衔接的长效机制。

（二）创新机制，积极引导，在甑别纠纷类型后合理分流，让人民调解成为化解纠纷的第一关口和首选机制。

立案接待大厅集受理起诉、接受咨询、指导诉讼、收、结、退诉讼费等功能于一体，极大地方便了群众到法院诉讼办事。同时在立案大厅设立人民调解室，与原有的信访接待室合署办公。调解室发挥职能，在审查当事人起诉时，注意根据纠纷性质、请求目的及当事人情绪等因素，将案件分流到调解、速裁等不同的诉讼方式进行处理，对适合由人民调解等途径先行处理的，就积极引导当事人选择人民调解。

（三）法庭、乡镇共建工作站开展诉调对接，通过委托调解和邀请协助调解，树立人民调解威信

为了整合资源，充分发挥人民调解组织的作用，有效地加强诉讼程序与人民调解的衔接，实现诉讼与诉讼外机制的优势互补，既有利于减轻法院的审判负担，减轻当事人的讼累，也给社会调解力量注入新的生机和活力，增强社会调解的权威。我院在当事人起诉后、法院立案前，或者在立案后、开庭审理前，或者在庭审中、庭审后对适用诉调对接的案件，由法庭委托镇村调委会调解，或者邀请其协助调解。对经人民调解达成协议的，法庭应及时按对接程序依法予以确认，以此赋予人民调解协议法律效力，树立人民调解的威信。　人民调解协议的效力问题，是当前调解衔接机制中关键的一环。如果调解协议当事人可以随意反悔，人民调解的作用就会受到很大的局限。

针对当前审判实践中人民调解协议效力仍然偏低的现实，我院应严格按照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，运用职能，加大对涉及人民调解协议纠纷案件的审理力度，依法确认人民调解协议的法律效力。当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。对具有债权内容且经公证机关公证的人民调解协议，当事人申请人民法院强制执行的，法院应及时受理并予以审查和执行。

（四）积极主动，搭建平台，利用现有多元纠纷化解机制，在社会矛盾纠纷大调解格局中发挥应有作用。　　

由乡镇党委或者综治委牵头，法庭、司法所、派出所、信访办等相关部门组成，建立社会矛盾纠纷大调解联席会议制度，加强相关部门的协调与配合。

人民法庭依托基层政府及相关部门，会同人民调解员就地处理纠纷。同时开展法律咨询、诉前和解，对调解不成的，就地立案、就地审理，并能以案释法，做到审理一件，教育一片的法制宣传效果。

（五）发挥法庭前沿阵地作用，包片进村，定员联络，切实加强对人民调解的指导，务实抓好人民调解员的业务培训，落实实绩考核制度。

我院将按照“不缺位、不错位、不越位”的要求，不断改进和加强对人民调解工作的指导，增强业务指导的针对性、实效性。我院将推行法庭辖区专人负责制度，由法庭法官包片进村、定员联络，即由法庭每名法官定片联系十几个行政村，负责对片上人民调解工作的指导，并向社会公开联系卡，加强工作联系。

法庭选择典型案例，邀请人民调解员旁听庭审。对调解协议经人民法院审理，判决变更、撤销或者确认无效的，及时反馈给相关调解组织，帮助分析原因，旨在提高调解员的调解协议书的制作水平和处理纠纷的能力。

另外，法院将结合纠纷调处的成功率对民调人员进行年度单项考核，对成绩突出者予以表彰奖励。

调解衔接机制的建立和完善，是一项系统工程，需要人民法院、人民调解组织、司法行政机关等政府相关部门和各方面的协调与配合。我院将建议提请市委牵头，统一制定建立和完善调解衔接长效机制的规范性文件，并明确建立由法院、司法、公安、城建、劳动、工商等相关部门参加的大调解联席会议工作平台，并将调解衔接工作纳入“平安靖江”的考核体系，明确各调解衔接单位和部门的责任，以有效整合各方资源，形成紧密配合、良性互动、高效化解社会矛盾纠纷的调解衔接机制。