未入额法官办案模式中的若干问题研究
作者：许飞剑 发布时间：2016-12-21 浏览次数：2090
论文提要：
在司法改革这一历史背景下，未入额法官作为法官队伍的重要组成部分，其在审判实践中仍将发挥着重要作用。本文拟参照我国法官助理制度的有益做法，并借鉴国外法官助理制度，针对未入额法官在当前司法环境中的办案角色定位，尝试根据不同的职责范围和需求定位，提出构建双类型未入额法官模式的设想--将未入额法官划分为“事务型”未入额法官和“助手型”未入额法官，并在职责范围、角色定位、业务管理、人员配置、考核晋升等方面进行阐述，进而构建既满足我国司法现实需求且又符合法官助理应然价值内涵及未入额法官职业定位的制度运行模式，促进法官队伍的职业化与精英化发展。
全文共计8406字。
主要创新观点
本文尝试根据不同的职责范围和需求定位，提出构建双类型未入额法官模式的设想--将未入额法官划分为“事务型”未入额法官和“助手型”未入额法官，并在职责范围、角色定位、业务管理、人员配置、考核晋升等方面进行阐述。
以下正文：
未入额法官办案模式中的若干问题研究
内容摘要：在司法改革这一历史背景下，未入额法官作为法官队伍的重要组成部分，其在审判实践中仍将发挥着重要作用。本文拟参照我国法官助理制度的有益做法，并借鉴国外法官助理制度，针对未入额法官在当前司法环境中的办案角色定位，尝试根据不同的职责范围和需求定位，提出构建双类型未入额法官模式的设想--将未入额法官划分为“事务型”未入额法官和“助手型”未入额法官，并在职责范围、角色定位、业务管理、人员配置、考核晋升等方面进行阐述，进而构建既满足我国司法现实需求且又符合法官助理应然价值内涵及未入额法官职业定位的制度运行模式，促进法官队伍的职业化与精英化发展。
关键词：未入额法官 办案模式
引言
在法官员额制深入实施的背景下，占比较重的未入额法官群体如何在司法改革中发挥出应有的作用便成了各级法院不得不面对的问题。基于未来继续办案这一职业发展前景考虑，未入额法官当下的办案模式可充分借鉴法官助理制度。
法官助理实质上是协助法官从事审判事务的司法辅助人员，可以把他们理解为法官的助手。 1882年联邦最高法院大法官霍勒斯格雷在联邦法院历史上首次雇用了一名法学院的毕业生为自己提供服务，这就是现代意义上的法官助理。 此后，西方许多国家在司法改革的进程中，先后建立起了法官助理制度，例如英国的主事法官、德国的司法公务员、日本的司法辅助官、法国的准备程序法官等。
作为法院人员分类管理改革的重要配套制度，我国法官助理制度改革已经试点了有十多年,积累了丰富的经验。未入额法官在入额前的角色定位实际上与法官助理并无明显差异，未入额法官的参与办案的重要目的就是要减轻员额法官的负担，使员额法官能够专注于审判和研究，以保障司法公正、提高诉讼效率。但法官助理制度本身亦存在相应的问题，如何批判性的借鉴法官助理制度亦是一项重大课题。基于此，本文拟从我国司法实践出发，通过分析法官助理制度运行中存在的问题并在结合域外经验的基础上，提出相应的设想，以期对未入额法官的研究提出一些有益的观点和建议。
一、必要性分析：我国未入额法官办案的成因与问题
（一）我国未入额法官办案的成因
一是法官精英化的要求。西方司法制度发展中，司法精英化(司法职业化)和司法大众化(司法民主化)两种现象同时并存，并保持动态平衡发展。而我国则是强调平民化和大众化，法官的精英化或职业化建设长期以来被忽视。而法官职业化、精英化，则要求法官从日常的常规性工作中脱离出来，专心办案和法律研究，更好更快地发挥法官的审判功能。于是，专职负责审判辅助工作的司法人员――未入额法官，其法官助理的定位就成为法官审判改革中的必然方向。
二是前人经验的总结。现代意义的法官助理制度肇始于1882年的美国，当今许多法治国家已普遍实行法官助理制度。如英国的主事法官、日本的司法辅助官、法国的准备程序法官等。我国自上世纪 90 年代开始对法官助理制度研究。1999 年，最高法院在《人民法院五年改革纲要》第一次明确提出探索法官助理制度。2000 年，北京房山区法院在全国率先开展的法官助理制度试点，建立“321 审判机制”。至今，已积累了比较丰富的经验。这些经验将可直接为司法改革中未入额法官的定位提供有益的借鉴。
三是审判工作的需要。将未入额法官定位成法官助理，有以下几点好处：一是法官助理可以分流案件审判中的辅助性工作，使主审法官能专司审判，提高案件的审判质量。同时，有助于法官的精英化。二是法官助理模式中的法官助理，在法官和当事人之间搭起一道桥梁，即可以让法官和当事人之间不至于完全隔绝，又消除了他们直接接触，避免法官办人情案、关系案。三是法官助理还能协助法官对书记员的工作进行指导和监督，提高工作的效率。
（二）我国未入额法官办案潜在的问题
我国在对法官助理制度的探索中曾存在着价值认识不清、管理方式松散等问题，由此导致在实践中逐渐暴露出一些问题，若以法官助理制度为参照，未入额法官制度的探索与运行中潜在的问题主要表现在以下方面：
1.未入额法官的定位不明确
我国的相关实践尚处于摸索探析阶段，对未入额法官的定位迄今尚无明确界定。争议主要集中在两方面:其一，未入额法官与法官、书记员职责、权利混同。正是由于对未入额法官的定位模糊，导致在具体试点中，各法院对未入额法官定位和做法也不统一，有的法院视未入额法官为法官助理;有的法院直接赋予未入额法官审判权，可以自己的名义审理案件;还有的法院让未入额法官承担职责以外的诸多工作，混同使用。 其二，未入额法官是否享有审判权？既有观点认为享有，也有观点认为不享有，还有的观点认为享有一定的庭前调解权，即部分审判权。最高院在此问题上的态度也是摇摆不定。
2.未入额法官选任方式的现实阻力
部分试点法院将那些在员额法官选任过程中落选的法官一律转化为法官助理，实际操作中存在着巨大阻力。首先是法律障碍，根据《法官法》的规定，审判员都是经过各级人大常委会任命，没有法定事由不能免除，显然竞争失败并不属于免除法官职称的法定事由。其次，这些人突然被剥夺了审判权，很容易引起思想上的波动，容易导致法院内部产生矛盾，影响法院的正常运转。年轻的审判人员很难调动这些资历老的法官助理，“助而不理”的情况时有发生，导致法官助理的职责范围不清。其三，那些落选的审判人员往往都是因为年龄大、学历低，不善于考试，但他们中的大部分人都有着非常丰富的审判经验，将他们转化为法官助理，也是一种审判资源的浪费。
3.未入额法官的分流配置不合理
鉴于编制和经费等各种外部原因，部分法院存在员额法官少，未入额法官多且分流不合理的情况，一名未入额法官既有可能被分配至研究室从事文案工作，也有可能被安排至信访处接待信访，也有可能被调至业务庭从事审判辅助事项的工作，由此往往会造成案多人少的现实矛盾非但没有减少反而加大的可能，更有可能抑制部分未入额法官已有的办案热情，未能充分实现未入额法官资源的合理配置。
二、修正与重塑：双类型未入额法官模式的设想
在司法改革背景下下，将法院所涉事务进行细化处理，不仅有利于司法事务的管理和分工，也是社会化分工原理在审判领域中的体现。具体到未入额法官办案这一问题上，结合国外司法经验和我国司法实践探索，参照法官助理的主要职责，可以尝试将未入额法官划分为两类：事务型未入额法官和助手型未入额法官。
（一）事务型未入额法官的主要职责和价值定位
事务型未入额法官是在我国司法改革过程中产生的。根据我国各地法院的主要实践，可以简要的将事务型未入额法官的主要职责归纳为：1、带领书记员负责做好庭审前后的辅助性准备工作，例如送达法律文书、接待当事人和律师、安排庭审日期和地点、装订卷宗；2、负责部分具有实体性的工作，如主持调解、参与合议庭评议、草拟法律文书；3、负责程序性事务，如组织预备庭、主持证据交换、财产保全、办理撤诉手续、代为宣判、送达判决等。事务型未入额法官从事着与法官相对独立的工作职责，虽然也可以为法官提供裁判上专业智识的准备，但这并不是这类法官助理的主要职责。从本质上看，这类未入额法官相当于没有庭审权和裁判权的助理审判员。
国内法院之所以会出现事务型未入额法官模式，与大量的事务性工作不无关系。使法官抽身与繁杂的诉讼事务性工作，集中精力专司审判工作也正是我国设立法官助理制度的初衷。法院有大量的诉讼事务性工作必须有足够的人手来处理，以往，这些工作是由为数众多的法官和书记员共同完成的。但随着法院人员分类管理的深化与法官、书记员的单独职务序列化，由法官本人来承担这些事务性工作是不合适的，而诉讼事务性工作的处理并不适合由没有司法权限的书记员单独完成。因此，必须有区别于法官、书记员的人员来承担。事务型未入额法官的价值也正体现于此。
从我国最初的法官助理制度的探索中，可以看到大量事务型法官助理的身影。例如2000年，北京市房山法院推出的法官助理制度则构建了“三二一”审判组织机制。即一个审判组由三名独任法官、二名法官助理和一名书记员组成。“三名法官”负责案件审判，并对案件的审判质量负全责。“二名法官助理”对整个“三二一”审判组负责，负责完成调查、取证、送达、接待当事人和律师、采取保全措施、组织预备庭、安排开庭日期等工作。一名书记员“仅负责三名法官的庭审记录，其他如收案、报结、归档等工作由庭内勤完成，为实现书记员单独序列管理创造条件。 法官助理制度在我国探索过程中积累的宝贵经验将可以直接为未入额法官办案模式的探索提供充足的助力。
（二）助手型未入额法官的主要职责与价值定位
助手型未入额法官主要是参照了国外法官助理制度。其职责主要是法官提供对案件的专业智识上的准备，可简要归纳为协助法官整理案件争议点、研究法律见解、草拟裁判文书、介绍最新法学观点等，使法官从大量的阅卷、拟稿工作中解脱出来，深入思考、准确判断、提升审判的品质。
美国是法官助理制度的发源之地，根据美国法律规定，法官按照法院的级别不同可以有1-4名法官助理。法官助理负责法官开庭前的准备工作，法官只负责开庭前的审与判。法官助理一是协助法官查阅卷宗，为法官整理争点。二是为法官草拟法律意见书，编辑、校对判决和裁定；三是为法官提供学术界有关法律问题上的研究成果和研究动态。
目前我国各级法院需要助手型法官助理主要是为了满足提升审判品质的要求。特别是疑难复杂案件，在法官作出决定之前，如果有相应的辅助人员为其精读案卷材料，概括争议点，详尽收集有关法律问题和法学见解，起草裁判文书，提出更多的正反两方面意见提供帮助，可以使法官作出的裁判决定更为正确，更符合法律效果和社会效果相统一的准则。
近年来，我国已有部分法院发现了助手型法官助理的对提升审判质量的重要价值。例如深圳市罗湖区法院也将法官助理分为程序助理和文字助理，文字助理以法官为中心配置到各业务庭室。这部分文字助理就具备了助手型法官助理的基本职能，发挥了智识辅助的功能，有效的提升了裁判品质和效率。将未入额法官定位成助手型法官助理将有助于在审判实践中提高办案效率，缓解案多人少矛盾。
三、改革路径：双类型未入额法官模式的制度构建
在当前的司法环境中，将未入额法官定位成法官助理并履行其相应的职责是基于办案逻辑下的不二选择，尽管与此相关的配套制度、程序不尽完善，而且法官助理制度的推进将会损害到相当一部分人的既得利益或期待利益，由此可能会造成法官助理制度在我国推行存在较大的阻力。 但我们也必须看到，无论是域外经验还是我国实践，都已显示出法官助理制度自身具备的独特优势，比如缓解法官办案压力、促进法官职业化与精英化、促进审判公正和高效、促进法官后备人才的储备等等。因此，我们应立足于当前的司法环境，有效结合法官助理制度，对未入额法官在司法改革中的作出适时的定位，积极发挥未入额法官的作用，并基于事务型未入额法官和助手型未入额法官分类的思路构建并逐步推动未入额法官与法官助理制度的有效融合。
（一）双类型未入额法官的职责
1.事务型未入额法官的职责。根据最高人民法院对法官助理的职责设定及实践中的主要经验，可将事务型未入额法官的职责归纳为：（1）负责案件庭前审查：管辖权审查，看是否属法院受案范围、是否属本院管辖；原被告基本情况；原告起诉的事实、理由，提交的主要证据；被告答辩的事实、理由，提交的主要证据。（2）履行法院相关程序性义务：告知当事人举证权利、义务及相关注意事项，指导当事人举证，通知证人到庭作证；安排具体开庭日期和地点，并报法官批准后通知双方当事人；依当事人申请或职权调查取证。（3）其他程序性事务：根据繁简分流原则将案件分配给各主审法官；向当事人送达起诉书副本等诉讼文书；在案件需要财产、证据保全、鉴定、评估等事项时，与保全、鉴定等部门联系相关事宜，并进行办理；接待当事人来访、咨询；负责案件审前调解和办理撤诉的相关手续。
2.助手型未入额法官的职责。在法官指导下，主持当事人诉讼证据交换、庭前调解等；起草阅卷笔录及庭审提纲；旁听法官庭审，了解庭审情况。列席合议庭审议，对案件进行评议；起草调解书，印制法律文书，向双方当事人宣判判决或送达调解书;案件的报结；协同法官进行案件的整理、汇报等工作。
（二）未入额法官与法官、书记员的角色定位
1.未入额法官与法官的关系。实施法官员额制后，法官数量有一定程度的减少，在案件数量不变的情况下，要确保法院的审判工作不受影响，只有通过给每位法官配备一定数量的法官助理（未入额法官），协助法官处理审判工作中程序性、辅助性的事务，是法官可以集中精力完成审判核心事务，才有可能使法官办理更多案件。法官助理（未入额法官）作为法官办案的助手，在法官指导下开展工作，接受法官监督，向法官负责。 未入额法官对承办案件享有部分的调解权与提出建议权，但却不享有案件的审判权和最后决定权，未入额法官即使不同意法官作出的裁决，也只能保留自己的意见，而去执行法官的裁决。助手型未入额法官可以草拟裁判文书，但必须经法官同意后，以法官名义签发。
2.法官助理（未入额法官）与书记员的关系。从性质上来讲，书记员与法官助理都是司法辅助人员，但是两者的职责分工却有很大的不同。书记员的职责的实行不需要综合运用众多法律知识，而只是从事一些案件流程的程序化工作。其主要职责包括，案件审理过程中的庭前准备、庭审事务、庭审及调查询问、评议记录、案卷材料的装订、归档等辅助性事务。而法官助理则不同，他的职责与审判事务关系更为密切，既包括程序性事务，如审查诉讼材料、组织证据交换，也包括实质性事务，如协助法官调解以及草拟法律文书等，因此，法官助理履职所需的法律专业化程度更高。 而书记员职责更多体现在技术辅助层面，如记录工作需要一定的速录技能，装订归档案卷需要一定的档案管理技能，至于是否具备法律专业知识，对书记员能否履职影响不大。书记员应该在法官助理的指导下工作。在理顺法官助理和书记员之间的关系后，应考虑彻底取消录用制书记员，而根据实际需要采用聘任制书记员。
（三）双类型未入额法官的选任
按照各国司法管理的经验及司法活动的规律，司法事务一般可以区分为四个层次。第一层次是核心司法事务，具有高疑难度、低重复度及高度自由裁量权；第二层次是辅助司法事务，具有中疑难度、低重复度及中度自由裁量权；第三层是辅助司法事务，具有低疑难度、中重复度及低度自由裁量权；第四层次是其他辅助事务，具有简单、高度重复及无裁量权的特征。在这一模式下，法官从事第一层次的功能，包括事实认定、法律适用以及诉讼程序指挥权等三种权力的整体。 第二层次与第三层次均为法官辅助人员，即法官助理。显然第二层次的法官辅助人员接近于本文所提的助手型未入额法官，而第三层次法官辅助人员更接近于事务型未入额法官。
第二层次的助理，即助手型未入额法官，应直接配备在法官身边，在法官的直接指导下协助法官进行工作，如为法官的庭审及判决工作做细密的准备、撰写法律文书等。其工作职能要求具有较高的工作积极性和相当的法律专业知识，宜由较年轻且法学理论功底较深厚的助理担任。第三层次人员，即事务型未入额法官，并不直接在法官身边工作，其工作相对具有一定的独立性并对某些非实质性事项具有决定权，如诉讼保全、调查取证等。该层次的辅助人员宜由有一定审判实践经验的人员担任，可从法官员额确定后的法官编制外的原审判员、助理审判员中进行选任。
（四）双类型未入额法官的配置
事务型和助手型的未入额法官的职责定位虽不尽相同，但是何种模式的选择，必须立足于法院现状、法院改革的方向以及地区差异等多角度来考察。 我国的地域差异大，各地区经济、文化发展不平衡，特别是要照顾到一些贫困、不发达地区的实际情况，为保证审判工作的顺利进行，在一些法官的素质能力相对较低的地区，在一些案件数量骤增、现有法院人员矛盾比较突出的地区先设立事务型未入额法官为宜，然后再向助手型未入额法官转变。笔者认为，不论是助手型还是事务型法官助理，都是目前我国法院人事改革所需要的。
具体到法院实际操作中，应一切从利于审判工作需要出发,按照合议庭或独任审判法官的数量和工作量的大小,科学合理地配置人员,并因地制宜地确定合议庭(审判长)与未入额法官之间动态指导关系(只跟案不跟人)或相对稳定的指导关系(既跟人又跟案)。一般来说,事务型未入额法官是面对全院各审判庭设置的,不随案或随人走。助手型未入额法官才可视情况按照”一庭两助“(一个合议庭设两个法官助理)或”两庭三助(两个合议庭设三个法官助理)“的比例,确定其相互间的指导关系。
（五）双类型法官助理的管理与考核
从目前法院改革和审判工作实际状况来看,双类型未入额法官理应实行立案庭和合议庭(审判长)双重管理为宜,即事务型未入额法官的定编在立案庭的接待组、送达排期组、综合组等相关业务组当中,由立案庭对未入额法官行使统一的领导权,具体负责未入额法官的政治学习、业务培训、年度考核、评先选优、晋升推荐及审前辅助工作的具体安排等;由合议庭(审判长)对助手型未入额法官的业务行使指挥权,具体对助手型未入额法官的审前辅助工作质量和相关问题进行检查、指导。
双重管理的优势在于：一方面,审前所有辅助工作比多，程序繁琐，多个主体之间相互配合,形成流水作业和小流程管理,才能提高办案效率。如事务型未入额法官单设机构或跟案、跟人式的管理,很容易造成程序脱节或流程梗阻,不利于办事效率的提高。另一方面,对于助手型未入额法官来说，只有同行使裁判权的主体形成亲密对接,才能把握审判工作动态,掌握审判法官的工作思路、特点和要求,并取得指导,提高审前辅助工作质量,最终提高办案质量和效率。
四、未来走向：从事务型到助手型，回归法官助理的价值内涵
虽然法官助理制度在我国各地已先期运用于司法实践中，但从这几年运行情况来说，我国并未实现国外法官助理制度的价值精髓。从制度上看更像是德国的司法公务员制度，如有正式编制，有较为稳定的工作岗位和待遇，法官助理对法院负责，法官个人无法决定法官助理的去留、职级、职务、待遇等。
但无论是大陆法系还是英美法系，现代法治国家中对法官助理的配置与使用和我国有着很大的差别。在美国，法官助理被称之为”不穿法袍的法官“，他们大多数都是从全美知名法学院的优秀毕业生中挑选，任期届满后，这些人由于有了这种法官助理的从业经历，因此很容易就可以寻找到一份令自己满意的工作。 德国除了实行司法公务员制度外,较高级别法院(尤其是最高法院)的法官另配有类似英美法官助理的法官助手,这些法官助手通常是较低级别法院的法官,在服务一定时间就会回到原工作岗位,或者因表现出色而得到升迁。 显而易见,国外的法官助理制度重在交流和培训的功能。
笔者认为,法官助理是最接近法官这一审判核心的辅助人员,其设置并不是为了分担案件流程中的诸多辅助性事务,庭审记录、送达、文案登记这些工作另有其他辅助人员完成。比如在美国，专司法庭记录的是法庭书记员(CourtReporter),与庭审有关的事务性工作由属于书记官办公室雇员的法庭助理(Courtroom Deputy)负责,此外还有备审案件记录员(DocketClerk)负责文书交接等文案登记工作。 法官助理仅专注于审判核心业务,通过辅助法官与接受法官指导的良性互动,事实上其在与法官共同从事行使审判权这一审判核心业务。法官助理通过参与法官的判案过程，得到他们在法学院无法获得的实务经验，实际上是获得了一个接受特殊职业训练的机会。为他们今后的职业发展，奠定了很好的基础。
虽然目前来看，事务型未入额法官和助手型未入额法官都是我国需要的，但在未来，当我们的法官职业化、精英化逐渐加深，人员分类管理体制逐渐完善的情况下，应逐步减少事务型法官助理的人数，增加助手型法官助理的人数，最终完全实现助手型法官助理为主体的法官助理制度的构建。以填补法官选任制、法官员额定编及书记员单独序列管理所造成的”职务空缺“，真正实现法官的高素质、职业化和法官助理的职业化，真正回归法官助理制度自身的价值内涵。
结语
法官助理制度独特的价值功不仅契合了当前中国的社会发展和司法运行的内在需求，更契合了未入额法官在当前司法改革过程中的职业定位。针对法官制度运行过程中产生的问题提出的构建双类型未入额法官模式的设想，一方面是基于对现有国情的分析和主动适应，另一方面是对域外经验的深入发掘后对我国未入额法官的职业定位做出的参照与选择。无论从现有的司法实践，还是域外经验来看，双类型未入额法官模式都具有很高的可行性，较之我国旧有法官助理制度有明显的优势。诚然，在实践中肯定还存在种种障碍和不顺，但任何制度、体制方面的改革都是在提出方案、遭遇问题、修改方案、遇到新问题、提出新方案的循环过程中不断走向成熟的。这也正是下一步未入额法官制度在理论上与实践中继续研究的方向和动力。可以预见，在未来，随着我国司法体制改革的不断深化，人员分类管理改革的逐步完善和新的审判模式的建立必然能够充分发挥未入额法官上下协调的司法辅助功能，同时极大的促进法官职业化、精英化的进程。
