1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》施行以来，某县法院共审理行政诉讼案件199件，至今还没有一起行政案件的行政首长作为被告出庭应诉，这种不正常的现象应引起有关部门的重视。

一、 行政首长 “0出庭”的原因

“民告官而不见官”，究其原因，主要有以下几个方面：

一是怕做被告。有的行政首长头脑里仍旧有 “犯人才做被告”等观念，心里存在一定的障碍，同时也惟恐别人误解。

二是怕丢面子。有些行政机关首长认为自己是“官”，当了“被告”地位就低了，“我堂堂局长怎能与老百姓平坐”，“你法院怎么能审我局长”等等，坐到被告席上被认为是丢面子。

三是怕出洋相。有些行政首长没有认真学法，普法也是走过场，对常用法律自知甚少，法律素养更是欠缺，在法庭讲什么心里没底，怕讲外行话出洋相。

四是怕吃败仗。行政诉讼案件中大部分都存在违法行政行为或是行政行为存有瑕疵。在199件行政诉讼案件中，行政机关败诉的有31件，占15.58%，虽说行政机关真正败诉的比例还不是很高，但这是由于大量的协调解决以及一定的行政干预所作用的，行政撤诉案件达73件，败诉加撤诉共104件，占52.26%。

行政首长不愿出庭应诉的原因归纳起来就是观念陈旧、思想认识不到位。其根本原因是，我们的一些领导头脑中还没有真正树立起法律面前人人平等的意识，还没有把自己从官位上放下来。另外，还缺乏相关的法律与制度，来规范行政首长的出庭应诉。

二、行政首长“0出庭”的弊端

一是违法行为自纠难。行政首长不出庭应诉，往往导致其对行政行为的违法性或不正当性缺乏直观了解和深入认识，事后也就难以有针对性地进行整改，个案得失无法及时转化为依法行政的经验和教训。

二是民怨民怒平息难。群众打官司，行政首长不出庭应诉，一方面无法体现对群众利益的重视、对合法权利的尊重；另一方面，群众不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，心理难以平衡，一旦输了官司，往往认为行政机关和法院官官相护，增强了对政府机关的抵触情绪。

三是执法水平提高难。每一个行政案件的审理，对于行政机关而言，都是一次生动的法制教育课，行政机关负责人不出庭应诉，就无法有效地利用这一机会，提高自己与整个机关工作人员的依法行政水平，很多制度的落实也就成为一句空话。

四是司法环境优化难。行政机关负责人不出庭应诉，就只能听取工作人员的汇报而往往忽视群众的意见。一旦法院判决其败诉，就指责法院不支持政府工作，致使法院在审理案件时，压力重重、矛盾突出，立案难、审理难和判决难。

三、行政首长出庭应诉的意义

国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中要求，行政机关应当做到积极出庭应诉、答辩，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。在现阶段具有重要意义：

一是有利于行政领导了解有关行政领域的执法现状和存在问题，改进行政执法方式，促进依法行政，从源头上减少行政争议；

二是有利于行政机关工作人员增强工作责任心，增强依法行政意识，提高执法水平，完善执法机制；

三是有利于缩小官民距离，理顺群众情绪，增进社会和谐；

四是有利于展示行政机关良好的形象，营造和谐行政环境。

在诉讼层面上可以起到“三赢”的积极作用：

对老百姓而言，能够从心理上得到安慰，特别是那些如城市拆迁、社会保障等涉及民生问题的案件，行政首长亲自出庭，能够让人民群众切实感受到政府的关心、重视，也能够让政府官员切身体会到老百姓的生活不易，从而为解决行政争议创造一个气氛融洽的沟通平台；

对行政机关而言，行政领导出庭，能够体现政府依法行政的信心和能力，展示行政机关良好的素质和法治形象；

对法院而言，行政领导亲自出庭应诉，势必要求法院能够做到精案精审，进一步提高庭审驾驭能力、协调化解行政争议能力。

四、行政首长出庭应诉的建议

在国家法治建设的大背景下，从长远看，行政首长出庭应诉，表明了行政权对司法权的尊重，体现出了法院行政审判工作应有的地位和权威，为行政审判制度的进一步发展和国家司法权威的进一步提升创造了条件。

作为一名行政首长，要深入理解依法行政对“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大意义，树立法律至上、依法行政的意识，努力克服和摒弃行政诉讼中存有的“四怕”心理。要加强对宪法和法律、法规的学习，不断提高自身的法律素养和依法行政的能力。

要对行政首长出庭应诉进行规范，建议制定《行政首长出庭应诉工作规定》，明确行政首长应当出庭的情形、程序等内容，并且将各行政机关执行领导干部行政诉讼应诉工作制度的情况纳入单位年度目标责任制公共目标考核范围。在制定规定时应坚持以下三个原则：

一是要坚持自愿性原则。行政首长出庭，并非法律强制规定的义务，虽然其他各地行政领导出庭日益增多，但毕竟是倡导行为，不宜作为一项强制性要求。

二是要坚持适当性原则。行政首长“0出庭”显然不正常，但强行要求行政首长对所有的行政案件都要出庭应诉，这既没有必要，也不现实。要对出庭诉讼案件有所选择，对有普遍教育意义的、社会关注程度高的、能起到规范示范作用的三类案件，法院可主动邀请或建议行政机关首长出庭应诉。

三是要坚持实效性原则。即行政首长出庭应当有实际效果，表现在可以由行政领导当庭解释沟通或协调，使原告理解行政行为的法律依据与事实依据；或者当庭承认不足，取得原告的谅解。及时化解“官民”矛盾，促进“官民”和谐。