调解是指在诉讼过程中，在审判人员主持下，由当事人双方对争议的权益和法律关系通过自愿、合法的原则进行调解达成协议，从而使争议得以解决结束案件审理所进行的活动。它的意义在于提高人民法院的办案效率，减少当事人的讼累，有利于纠纷的彻底解决。然而依据我国《行政诉讼法》第50 条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”随着法制的进步与完善以及司法实践中出现的问题, 行政诉讼中是否适用调解,是当前理论界和实务界争论较大的一个问题。笔者认为,随着社会的发展,该制度与时下所创导的“和谐社会”显得格格不入，就目前而言，“不适用调解制度”已不存在理论和实践方面的障碍, 中华民族是一个主张“和为贵”的民族, 当发生矛盾纠纷时, 人们易于选择调解来解决矛盾纠纷,从而很大程度上缓解了矛盾纠纷。因此, 我国行政诉讼应当确立符合我国现实情况的调解制度。

一、行政诉讼引入调解的必要性

（一）行政诉讼立法目的的需要。行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。从相对人的角度来说，提起诉讼的最终目的是为了保护自已的合法权益，而非对行政机关的监督。因此，行政诉讼立法目的，对行政诉讼调解的建立有着决定性的意义。

（二）行政诉讼审判实践的需要。审判实践中大量的行政案件通过协商、协调、和解等方式得到妥善的解决，与其让些变相的调解方式成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，允许当事人调解，由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，在不违反当事人自愿和法律强制性规定，不损害公共利益和他人利益的前提下，依法确认协议的法律效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的方式。

（三） 实现法律效果和社会效果有机统一的需要。法院通过对双方当事人进行排解疏导,说服教育,对照法律、法规的具体规定,一方面,能促使行政机关放下官架子,真诚与相对人平等协商;另一方面,行政机关与相对人平等对话,能够消除双方的对立和对抗情绪, 密切行政机关与人民群众的关系,维护社会稳定,真正发挥行政审判的社会矛盾“调节器”和“减压阀”的功能。                 

二、行政诉讼适用调解制度的可行性

（一）行政诉讼实务为确立行政诉讼调解制度奠定了实践基础。行政诉讼作为解决行政争议的一项诉讼活动,与刑事自诉和民事诉讼一样,当然可以适用解决纠纷的普遍方式???调解。在现行法律司法解释框架内，法院在审理案件过程中，经常会出现行政机关通过庭审发现自已行政行为的违法性，主动向法庭提出撤销或变更被诉行政行为，在此基础上原告可以申请撤诉，这样的结果无论对法院还是对当事人各方都是极大的节省，符合诉讼效率和司法救济。从审判实践来看,行政案件撤诉率的现象已经说明,大量的行政案件在法院的主持下,通过协商、协调的方式得到解决。

（二）行政机关的自由裁量权是确立行政诉讼调解制度的法律基础。在我国行政诉讼法界的主流观点是“行政诉讼不适用调解”, 原因主要是调解是以当事人享有处分权为前提的, 而行政权具有不可处分性,因而不存在调解的可能性。而事实上在我国行政主体对国家权力并非没有处分权, 而这种处分权只是有限的处分权。在具有自由裁量权的行政行为中, 行政主体在对行政相对人的处理上就表现出了一种有限的处分权, 也就是说公权力无论是在行政程序阶段还是在诉讼程序阶段,均存在一个自由裁量的幅度问题,因此，公权力的处分仍然可以进行调解并做出适当让步, 同时对公权力是否可以进行协调和让步要进行具体分析。由此可见,行政权不可处分观点不能成为行政诉讼不适用调解的理论依据。综上,行政主体在某些方面对行政行为的有限处分权, 可以说是行政诉讼能够引入调解的一个理论基础。

（三）域外行政调解的运用使我国建立行政诉讼调解成为可能。他山之石,可以攻玉。域外行政诉讼调解的适用对我国行政诉讼的调解建立有借鉴意义,在世界上,早有国家和地区在行政诉讼中引入了调解制度。英美法系国家和大陆法系国家在司法审查和行政诉讼中, 都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行,并且,在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯, 对于行政机关在诉讼中与相对人和解, 已经不存在观念上的障碍。根据美国《司法》杂志的统计,联邦法院归档的诉讼中有90% 的案件并没有通过审判, 而是通过调解、和解等方式获得解决。日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解,但从有关法律条文中仍可以推知,允许法官进行一定程度的调解。在域外,既有关于行政诉讼调解制度的明确规定, 也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家,虽然存在着行政处分权有限,调解可能冲击依法行政原则的顾虑, 但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例, 尽快修改行政诉讼法,消除理论与实践之间的尴尬,应是当前和今后相当长的现实国情所需。

三、确立行政诉讼调解制度的几点建议

（一） 行政诉讼调解应符合合法性原则。合法性原则要求人民法院主持调解在程序上要遵循法律程序, 形成的调解协议不可以违反国家的法律规定。第一,人民法院进行调解活动,程序上要合法,调解的过程必须符合法律的规定。第二,人民法院进行调解, 调解协议内容应该不违反国家的法律规定。建立行政诉讼调解要充分体现当事人双方的共同意愿, 同时能够保障原告有与被告平等协商的能力, 坚持合法性调解应确立为行政诉讼调解的基本原则,实现当事人合法权益的保护。

（二） 调解适用的范围应当采取有限原则。从法律赋予行政机关的权力看, 行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用调解, 依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权能, 不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解受到限制,而且,如果不对行政诉讼调解的范围做出限制,可能会导致滥用调解权,影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此,笔者建议行政诉讼应建立有限的调解制度, 法律中明确限制性规定的,必须在法律规定的范围内进行协商,法律没有限制性规定的, 调解不得损害公共利益和他人合法权益。

（三） 调解程序的当事人启动原则。行政诉讼中,提起诉讼的是行政相对人,行政诉讼中调解的申请也应限于行政相对人, 如果允许行政机关申请调解, 则可能出现因行政相对人惧于行政机关的行政权力而被迫接受调解的情况。将申请调解的权利赋予相对人,对行政机关则影响不大,行政机关可以接受也可以拒绝, 这样就可以减少运用行政权力而胁迫调解的现象。

（四）反对无原则调解,反对“和稀泥”。反对以牺牲公共利益或他人利益换取和解, 反对行政主体在本身法定职权外, 用其它机关的权力与相对人达成和解。反对法官在明知某些做法“严重违法”情况下,仍在诉讼调解。

（五） 效率原则。高效率是现代行政的一个重要标志与要求, 法院对有关行政案件的调解理应富有效率。与民事诉讼相比行政诉讼要兼顾效率, 不能久调不决,实在调解不成的,当以裁判形式尽早结案。

总之，调解制度是我国诉讼制度中的一项传统制度，享有“东方经验”的美誉。在民事诉讼实践中，调解结案的比率非常高，甚至超过了判决结案的比率。对于这样一种司法实践效果非常好的诉讼制度，行政诉讼不应将其抛弃。随着我国法治进程的发展，一方面，依法治国要求规范行政机关行政执法，切实保障行政相对人，利害关系人的合法权益；另一方面，构建和谐社会要求司法机关办理案件应作到“案结事了”，定纷止争。这两者均是我国建设社会主义政治文明的重要内容。行政诉讼调解制度应成为依法治国与建立和谐社会的“黄金结合点”，从而更好地推进我国政治文明向前发展。但行政诉讼与民事诉讼毕竟是两种不同的诉讼制度，有其自身特点，在行政诉讼中建立调解制度充分考虑到行政诉讼的特殊性，不能照搬民事调解制度模式，应建立起具有行政诉讼特点的行政诉讼调解制度，从而使行政诉讼调解制度更有效，更科学地发挥作用，更有利于推进民主与法制建设进程。