镇江经济开发区法院受理的农村土地承包纠纷案件与去年相比数量急剧上升，此类问题已经成为影响社会稳定的一大隐患，应当引起重视。

一、案件特点

农村土地承包纠纷案件主要呈现四个特点：

一是案件类型齐全。该院自2007年2月成立以来共受理涉及农村土地承包纠纷案件21起，其中，民事案件13件，涉及征地补偿款分配2件、土地转包2件、土地调整7件、鱼塘承包1件、承包地改非农用地追索征地补偿款1件；行政案件8件，均为要求撤销土地承包经营权证。可见，此类案件基本涵盖了农村土地承包纠纷的所有类型。

二是成讼主体具有群体性。该院受理的农村土地承包纠纷诉讼主体有以下两种情形：一种是作为发包方的村民委员会与承包方个人（或单位）之间发生的纠纷，共12件，其中村民委员会为原告的3件、承包方为原告的8件；另一种是承包方与第三人之间发生的纠纷1件。有少数以承包方作为原告的案件，起诉时是群体性的，这部分案件的特点是发包方明显违约，承包方证据充分，胜诉率高；也有部分案件，起初仅仅是个别承包者提起，但其涉及的往往是多人，由于作为承包方的利益群体对自己的诉讼请求能否得到法律支持没有把握，故采取共同出资，推举群体中的一人或少数几人先行起诉，胜诉后再全都起诉。可以说，此类案件是“牵一发而动全身”，具有明显的群体性。

三是成讼类型呈现多样性。就土地权属而言，既有农民集体所有的土地，也有国家所有依法由农民集体使用的土地；就土地的使用状况而言，既有耕地，也有厂房等；就承包者的身份而言，除本集体组织内部的成员外，还有以招标等其他方式承包经营的外来人员，且承包面积较大，赢利性明显。

四是案件时间跨度长，处理难度大。该类案件大都涉及1998年二轮土地承包问题，时间跨度较长。同时，案件处理法律政策界限模糊，全国各地法院、上下级法院处理尺度掌握不一，稍有不慎就会引起当事人申诉、上访，辖区已经发生多起因农村土地承包纠纷的进京赴省上访事件，审理难度较大。受理的21件案件中，除2件通过协调原告撤诉外，其他案件虽经多方面大量工作仍然无法调解成功。

二、问题成因

一是二轮土地承包发证引发大量矛盾。2006年取消农业税前农村存在大量土地抛荒、代种、转包的情形，基层组织在没有通过法定程序收回土地承包经营权并重新发包的情况下，直接颁发土地承包经营证，以致出现一地两证、错证、甚至空证，从而引发纠纷。如，有的是将空白证交给村委会填发，村委会发证时也没有经过民主议定程序，而是少数人说了算，存在很大随意性，甚至违法性。有的发证没有以承包合同作为依据，发证所依据的合同存在大量涂改现象且未将承包经营证发给农户。随着开发建设和征地拆迁的不断进行，征地补偿款成为各方争夺的对象，由此产生了大量的纠纷。

二是征地补偿款分配不依法不规范。表现在集体经济组织在分配土地补偿费时不经过民主议定程序，分配方案侵害部分村民的利益，特别是妇女的权益。有的立约时有法不依，发包程序随意。有的村集体经济组织在发包过程中，没有遵循民主议定原则，土地承包方案未经法定程序审议，造成违反法定程序发包土地。

三是承包地改非农用地后补偿款纠纷。镇村未办理合法批准手续将承包地进行所谓的征用，用于兴办乡村企业和公共设施，付给原承包人少量的补偿费，当国家对该地进行二次征用，原土地承包经营者要求分配征地补偿款，从而引发大量纠纷。此类矛盾由于用地的不规范在乡镇大量存在，乡镇干部普遍认为法院如果支持原土地承包经营者要求，将带来大量的攀比纠纷，严重影响当地的社会稳定。目前，对该问题的处理法律政策规定极不明确。

三、司法对策

一是疏导教育，加大诉讼调解力度。针对农村土地承包纠纷案件当事人矛盾极易激化这一特点，把调解工作贯穿于立案、审理、执行的全过程，及时掌握双方争议的焦点，强化教育疏导和沟通，有的放矢制定有利于双方的调解方案，促使调解。

二是兼顾全局，依法审理慎重判决。在调解不成的情况下，按照“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，及时开庭审理，并以“多数人的利益应当维护，少数人的利益应得到充分救济”为原则，综合用法律法规来规范调控。增强政治敏锐性，根据个案情况，做到原则性和灵活性有机结合，依法做出公正判决，杜绝久调不决给当事人带来负面效应。

三是多措并举，借助外力化解纠纷。建议党委、政府成立土地纠纷处理领导小组，明确相关职能部门作为办事机构。及时开展调查研究，查清新区农村土地承包经营中存在的问题，搞好纠纷预测，结合此类案件矛盾易激化、影响社会稳定的实际和案件性质、特点、规律以及可能产生的后果，逐案建立信访等级制度分类处理，有效避免群体上访事件的发生。

四是加强调研，明确有关法律规定。建议上级法院加强对此类问题的调研，统一有关法律适用，并规定由承包地改为非农用建设用地的，即使没有合法审批手续，但系原土地承包人自愿交出土地并得到相应补偿的，该土地再次被征用时，补偿款应归现土地实际占有人，以维护用地秩序稳定，避免大规模群体事件发生。