非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内不提起诉讼、又不履行的，行政机关申请人民法院强制执行的案件。随着我国构建和谐社会的不断深入与发展，我国行政立法也日益完善，行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的案件逐年增多,大量的非诉行政执行案件涌入法院。由于我国行政诉讼法及其解释对非诉行政执行案件仅仅作出了原则规定，可操作性不强，各地法院对非诉行政执行案件执行没能统一规范。既有行政庭负责执行的，也有执行（局）庭负责执行的，还有法警队负责执行的。在解决执行工作这一长期困扰法院的“瓶颈”难题进程中，笔者认为不妨通过非诉行政执行警务化来探索建立执行工作新机制。

一、法官应实施非诉行政执行案件裁判权

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”该规定明确厘清了执行裁判权与执行实施权的分离。非诉行政执行案件有着自身的特殊性，它不是由法院审理后作出的判决，而是由行政机关作出的决定，法院对决定进行审查后，才能进入执行程序。法院对具体行政行为合法性的审查，实质上是一种实体性审查，审查的结论须采用裁定的方式作出，就其性质和效力而言，与诉讼活动中人民法官审判权的行使没有大的区别。

根据宪法及人民法院组织法规定，行使审判权是人民法官的职责所在，而执行权是以国家武装力量作为后盾，体现法律强制力的一项重要的行政权。由行使审判权的法官来行使执行权的做法，与古代由行政长官掌握司法权一样，反映了我国的法律传统：诸权不分。执行实施主体的错位明显地制约了执行功能的充分发挥，它也是当前执行体制所无法解决的又一难题。由于目前的执行工作普遍由法官即审判员??而不是独立于审判员之外的职业执行员担任，因此造成了执行主体的审执不分和角色紊乱。而非诉行政执行案件由行政庭负责执行，在体制上更有违审执分离的要求，对执行工作也产生了一系列消极影响，主要体现在：

（一）公众心里不能接受，法官是“文官”，应侧重于“坐堂问案”和专司裁判，不应直接强制执行；

（二）法官在裁判的全过程是“中立”、“消极”、“被动”的，执行员本身的职责不具有“中立”性；他行使的执行权具有行政权属性，与中立的、被动的司法权很难相容。

（三）法官任执行员，有悖立法本意，法院只设立了法官系列、书记员系列、司法警察系列、行政管理人员系列，而没有执行员系列。尽管《民事诉讼法》209条规定“执行工作由执行员进行”。但“执行员”的主体地位如何确定，法无明确规定；

（四）我国法律对执行员的职权没有明文规定，如《民事诉讼法》规定的采取强制措施，要做出裁定，但“裁定由审判人员、书记员署名”，也就是说执行员无权对制作的裁定签发、署名。法律设立执行员在本意上是要区别于法官的，且执行员行使的是执行实施权，实践中执行员复合行使执行权，容易引起司法混乱。

（五）法官承担执行工作缺乏监督机制，有失公正。法官复合行使执行权，集裁判权和执行权于一身，权力缺乏必要的监督、救济制度，很容易导致执行不力，乱执行和司法腐败；

（六）法官承担执行工作缺乏最基本的威慑力。执行工作具有鲜明的强制性、倾斜性和迫使服从性。法官的性质、职责决定法官必须居中裁判，不应有强制性和倾斜性。法官是公平、公正的象征，不应具有迫使服从性；

最后，法律的限制使得法官参与强制执行时危险性大、自卫条件差、强制手段弱、社会效果低。《人民警察法》、《枪支管理法》只规定警察可以佩带或使用枪支，其他人员（包括法官）没有这个职权，暴力抗法的现象时有发生，当威胁或危及执行人员的生命、财产安全的事发生时，执行人员很难进行自我保护。警械、警具也只有警察才能佩戴，遇有被执行人逃跑或暴力抗法时，执行员往往也是束手无策，此类现象发生后往往使公众信用度降低，甚至不信任。

综上，以审判权吸收执行权为前提，以执行权的司法权属性作为执行权力运行的理论基础，在实践中是有害的，现有的非诉行政执行案件实施主体身份错位纠正难题亟需执行警务化来破解。

二、司法警察实施非诉行政执行案件执行权的法律依据

首先，从执行员的法律地位来说，司法警察任命为执行员并不与法律相抵触。《中华人民共和国法官法》第二条“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”。第五十二条“ 对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理”。以上的法律条文明确告诉我们执行员并不等同于法官。那么执行员的法律地位到底是什么？就目前的实际现状法官、司法警察、书记员都可以任命为执行员。在非诉行政执行案件中的执行裁判权理所应当由行政庭审判法官实施，而实施权则由司法警察充当的执行员和纯粹的执行员去执行。

其次，执行员并不需要对执行案件进行再次的审查。在非诉行政执行案件中，法院对具体行政行为合法性进行审查，裁定准予执行后，才能进入执行程序。换言之，执行员只是将生效的法律文书所确认的权利予以实现。既无须熟悉法庭审理的全过程，也无须审查已发生法律效力的法律文书判决、裁定和决定。执行员的任务，只在于为采取执行措施的目的熟悉有关的案情。至于在执行过程中出现的一些程序性问题，如：执行中双方当事人达成了和解协议、债务人提供了执行担保、案外人提出异议等等，执行员也并不需要对原决定进行实质审查，而仅就案外人提出的异议是否有理由进行审查，根据审查结果，决定是驳回异议还是报院长批准中止执行。因此，将执行职能分离给司法警察负责，执行员列入司法警察系列，不但是审执分立的彻底实现，也能够较好地保障执行工作的完成。

最后，在非诉行政执行案件强制执行中采取强制措施，从法律的观点看是法警的职责，也有执行员的职责，两者在执行中相辅相成。《人民法院司法警察暂行条例》第七条规定人民法院司法警察涉及以下执行工作的职责：“送达法律文书；执行传唤、拘传、拘留；参与对判决、裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动；法律、法规规定的其他职责”。该条明确规定了司法警察参与执行工作是职责所在。另一方面，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行）》第7条规定执行机构应配备必要的交通工具、通讯设备、音像设备和警械用具等，以保障及时有效地履行职责。从这一点说明执行员在执行中有必要时可以使用警械用具。而使用警械时又应该遵循《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，也就是肯定了执行机构中有司法警察。第 8条规定执行人员执行公务时，应向有关人员出示工作证和执行公务证，并按规定着装。必要时应由司法警察参加。它明确了司法警察参与执行工作的法律依据。

三、司法警察实施非诉行政执行案件执行权的社会效果

首先，司法警察实施非诉行政执行案件执行权具有一定的威慑力。司法警察是人民法院内部一支带有武装性质的暴力机构，是国家强制力在人民法院最直接最具体的体现，是人民法院严肃执法的重要司法力量。佩有武器和械具，可以公示严厉的执法形象。司法警察实行准军事化管理，实行上下级领导体制，便于在执行工作中统一组织、统一指挥。司法警察有着良好的装备和攻防素质，采取强制手段符合其身份特征，最重要的是易被公众接受，自然有力，具有强大的、不可抗拒的威慑力。

其次，司法警察实施非诉行政执行案件执行权有利于维护法院的整体形象。非诉行政执行案件一旦进入执行阶段，担负着执行工作的人民法院和被执行人之间似乎处于对立的地位。如果由处于中立地位的法官执行案件，执行工作强制性、独立性与法官的公正、中立形象就可能发生冲突，甚至会造成公众对法官公正、中立形象的怀疑和否定，而执行工作的强制性和司法警察的地位角色更相吻合。由司法警察实施非诉行政执行案件执行权，往往会起到事半功倍的效果。执行实践也证明了这一点。

再次，司法警察实施非诉行政执行案件执行权有利于保障此类案件的顺利执行，从而规范人们获取利益的行为，引导人们在法律允许的范围内合理选择利益目标，自觉调整利益需求；引导人们以合法的手段获取利益，以合法的形式表达利益诉求，以合法的方式维护自己的权利，缓解社会利益冲突；发挥司法定纷止争的职能作用，依法处理社会矛盾和纠纷，使复杂的社会问题、政治问题转化为相对固定明确的法律问题，减少社会对抗，提高化解社会冲突的权威性和合法性。