近年来的行政审判中官民矛盾日益突出，化解纠纷的难度加大，因此，有必要根据基层行政审判的实际，与时俱进，行政首长出庭应诉制度，不但可以使行政首长提高对依法行政的感性认识，更加深切地认识到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿的行政法治理念，及时发现依法行政中存在的问题，更有针对性地采取措施改进行政执法工作，提高依法行政水平，加快法治政府的建设步伐。同时，也会提高行政相对人对行政机关执法水平的信任度。

一、行政审判工作中行政首长出庭难的困境

行政诉讼制度作为三大诉讼制度之一，近年来不断的立法措施，使行政审判工作有了很大的改变，但是由于立法与实践的差距，许多法律规定的过于原则，缺乏实践的可操作性，加之我国长期的政治体制改革的缓慢，一些残留的官本位作风，使得依法行政的在司法实践中贯彻不利，涉及企业改制、城镇建设、下岗职工养老保险金缴纳等案件处理都很难，行政机关依法行政的意识不平衡，有的行政机关领导重视不够，行政执法中的问题比较多，甚至对法院处理案件有对立情绪,行政案件执行难也是困扰着行政审判工作的一大症结所在。

1、官本位意识浓厚

行政审判素有“诉讼第一难”之称。根据宪法规定，我国行政机关实行首长负责制，而有相当数量的行政领导干部怕当被告，怕丢脸面，怕败诉出丑，不应诉，不出庭，在诉讼中只委托一般工作人员应付了事。所以在越来越多的“民告官”行政诉讼案件审理过程中，经常不见“官”的身影，“缺席审判”让原告备感不公。同时，也给行政执行带来了难度。

2、行政事务的烦扰冗杂

过多的会议与日常工作事务的压力，个别行政机关行政负责人疲于奔忙，加之繁琐的行政程序制约，让行政机关办事效率低下，推诿现象严重，需要行政首长协调的事务占用了大量的工作时间，使得一些行政机关的负责人即使想出庭，往往也由于大量行政事务的困扰而不得不罢休。

3、法律规范制约机制的缺失

现行行政诉讼法中对于行政诉讼的被告出庭制度没有任何特别的规定，第二十九条仅规定，当事人可以委托一至二人代为诉讼。因此，现行行政诉讼法并没有强制性的要求作为行政诉讼被告方法定代表人的行政首长必须出庭。最高院的司法解释中也没有相关的强制性规定。有权强制要求行政首长必须出庭应诉的法律不存在，个别行政机关便以法无明文规定为由，认为要求行政首长出庭应诉违反了《立法法》的相关规定，不具备合法性和正当性，是在法律上站不住脚的制度。

针对于此，笔者围绕响水法院2004-2008年度行政首长出庭情况进行了调研，并对行政首长出庭制度的合理性，必要性进行了分析。

二、2004-2008年度行政首长出庭情况分析

2004年度我院新收各类行政案件共计363件，非讼执行案件311件，其中行政诉讼案件52件，行政首长出庭13人次，行政机关负责人出庭应诉率为25.2%，一审撤诉、赔偿调解案件占结案总数的52.9%；法定正常审限内审结率65%。2005年度，我院新收各类行政案件共计425件，非讼执行案件361件，其中行政诉讼案件64件，行政机关负责人出庭参加开庭数为21件，出庭应诉率为32.8%，与去年同比上升8件。上升7.6个百分点，案件结案率为61.5%。法定正常审限内审结率72%。2006年度，我院新收各类行政案件共计486件，非讼执行案件41件，其中行政诉讼案件75件，行政首长出庭29人次，行政机关负责人出庭应诉率为38.5%，出庭率同比上升了5.7%，结案率66%，同比上升了4.5%。法定正常审限内审结率80%。2007年度，我院新收各类行政案件共计512件，非讼执行案件428件，其中行政诉讼案件84件，行政首长出庭39人次，行政机关负责人出庭应诉率为46.4%，出庭率同比上升了7.9%，结案率71.2%，同比上升了5.2%。法定正常审限内审结率86%。2008年度，我院新收各类行政案件共计564件，非讼执行案件478件，其中行政诉讼案件86件，行政首长出庭54人次，行政机关负责人出庭应诉率为62.8%，出庭率同比上升了16.4%，结案率为87.8%；法定正常审限内审结率80%。

三、创新行政首长出庭制度的探索

1、建立行政首长联动交流机制

首先是通过召开行政机关座谈会、交流会的形式，建立法院与涉诉案件较多行政机关的定期或不定期联系会议制度。对行政机关负责人出庭应诉的宣传、沟通和建议，采取多种形式加强双方的沟通和联系，交流行政审判和行政执法的情况和信息，增加相互之间的了解和共识，取得行政机关对负责人出庭应诉的理解和支持，在了解、共识的基础上促进行政争议的妥善解决、更好解决，以便进一步促进行政争议的协调解决和纠正行政执法部分不完善之处。

其次，对于非诉审查执行案件，积极要求行政首长出庭听证。在所有送达应诉、听证的有关文书时，均同时发送行政机关行政负责人出庭应诉建议函。力争使一些需要行政机关负责人出庭应诉的案件的出庭率达到90%以上，对涉诉案件较多、特别是败诉案件较多的行政机关，法院主动与其联系，召开会议，通报存在问题，提出改进建议，再通过定期交流座谈的形式，将一段时期行政案件所反映出来的行政执法问题向相关行政机关予以通报，并分析问题的原因，探索杜绝问题再次出现的良好对策，有效地促进了行政机关依法行政能力的提高。

2、规范诉前法律释明

行政首长出庭应诉，是在法律无强制性规定的基础上，因此，通过举办依法行政的专题讲座，使行政首长树立对法律的尊重，对出庭应诉的正确认识，宣传行政机关负责人参加开庭对促进行政执法水平和质量的好处，敢与当事人对簿公堂，敢于依法对做出具体行政行为的依据进行阐释，完整而透彻地对其做出行政行为的合理性与合法性进行说理。

另外，在诉前，法院依法向行政机关随传票发放《行政首长出庭应诉通知函》，直接与行政首长联系和沟通，动员其出庭。或者在开庭传票上直接注明建议行政首长出庭。消除行政首长的出庭顾虑，提高对案件以及依法行政的重视程度，抓法律释明及指导的要求，先后制定一系列规定，建立“六告知”、“五指导”制度，六告知即：⑴双方当事人举证告知；⑵行政非诉案件申请人风险告知；⑶行政非诉案件审查及执行告知；⑷行政非诉案件申请人应知法律规定告知；⑸行政非诉案件被申请人应知法律规定告知；⑹上诉要求告知。五指导即：⑴对双方当事人举证方法、要求进行指导；⑵参加庭审注意事项进行指导；⑶行政非诉案件审查参加听证进行指导；⑷行政非诉案件申请执行要求进行指导；⑸法律文书及行政法律文书填写制作要求进行指导。通过该制度，强化法律释明及指导，充分体现审务公开，促进和谐。

提高了行政首长的依法行政意识和依法行政的能力，大大挺高行政机关首长出庭率，对行政案件的审判乃至执行起到了良好的效果。

3、五审模式助推行政首长出庭

首先在庭审、执行听证前对当事人公开就“公正司法、高效司法、廉洁司法、文明司法”作出承诺，接受当事人的监督，增强法院的亲和力和信任感。其次在庭审中，重点突出“五审制”：一审主体，对原告是否具备诉讼主体资格及是否超过起诉期限进行审查；二审职权，对被告的行政主体资格是否适格，是否在职权范围内作出的，是否超越职权进行审查；三审程序，对被告作出的被诉具体行为的程序是否合法进行审查；四审实体，对被诉具体行政行为认定事实依据的证据是否有真实性、关联性、合法性进行审查；五审法律适用，对被诉具体行政行为适用法律、法规和参照的规章制度是否正确，是否滥用职权进行审查。通过实践，既突出行政审判庭审的特点又提高了效率，审判层次分明，杜绝冗长杂乱，让出庭应诉行政首长与行政相对人在行政审判活动中处于平等的地位，平等地明辨是非，面对面地倾听被管理者的心声，是对公民权利的尊重，体现出政府从“官本位”到“民本位”的转变，行政首长出庭应诉，放下官架子与行政管理相对人，有利于化解行政争议，案结事了，促进官民和谐。

四、小结

由于苏北地区城市建设步伐的加快，各地城建类行政案件均位居各类行政案件之首。推行行政机关首长出庭应诉制，对于推进行政机关依法行政，促进行政机关提高执法水平，具有十分积极的意义。目前宿迁、苏州、南通、盐城、镇江、徐州、淮安等市已实施“行政首长出庭应诉制”。江苏省高级人民法院院长公丕祥在省十届人大常委会第31次会议上表示，江苏将进一步推动行政首长出庭应诉制。

但是，解决行政诉讼的现实困境，是一项系统工程，需要立法、行政、司法机关共同努力，按照现代法治的基本要求，推动行政机关依法行政，依法保护行政相对人的合法权益，仍需结合中国的实际情况来逐步解决。