对完善审委会工作机制的几点思考
作者：吴秀荣 姜怀友 发布时间：2008-11-13 浏览次数：1239
长期以来，审判委员会（以下简称审委会）作为人民法院内部的最高审判组织，在贯彻党的路线方针政策，总结推广审判经验、讨论决定重大疑难案件、统一执法尺度与裁判标准、保证办案质量与效率等方面，起到了非常重要的作用。但是，审委会制度在立法上的不足，及其在实践中暴露出的一些弊端和问题，在一定程度上影响了审判工作公开、公正、高效开展。现结合笔者所在法院审委会工作实际，对审委会工作机制改革及运行状况进行分析，提出推进审委会工作机制改革的几点建议，以期对当前开展的审委会制度改革有所裨益。
一、审委会工作机制改革及运行的概况
笔者所在的法院审委会制度改革起步较早，早在2001年初，即按照《人民法院第一个五年改革纲要》的要求启动了审委会的改革，专门制定了《审判委员会工作细则》，进一步明确了审委会的工作职能、议事规则、议事程序等，随后又出台了《关于提交审委会讨论案件程序的补充规定》和《审委会讨论案件补充规定》，对提交讨论的案件范围以及程序作出了严格的规定。2005年，在审委会内部成立了民事行政组和刑事组两个专门的讨论案件的机构，并建立了审委会业务学习制度等。一系列的改革举措，使法院审委会的工作逐步向着制度化、规范化和科学化的方向发展，有力地推进了全院审判工作的开展，取得了一定的成效。概括起来，主要表现在以下几方面：
（一）规定审委会工作职责，明确审委会职能定位。《审判委员会工作细则》，根据《人民法院组织法》和三大诉讼法的有关规定，对审委会的组织性质和职能作出明确规定：“审判委员会是本院的最高审判组织，是审判业务方面的决策机构，指导和监督各审判庭的工作”，“审判委员会定期总结审判工作中的经验与教训；讨论决定审判工作中具体运用法律、执行政策的规定、意见；讨论确定错案责任。”以上规定基本确定了审委会的职能定位，突出了总结审判经验、教训和讨论决定重大、疑难案件两项主要职能。
（二）规范审委会议事规则和程序，提高审委会工作效能。笔者所在的法院对审委会议事规则和程序作出了如下规定：一是每周四定期召开审委会，特殊情况需召开的，由院长临时决定和召集；审委会由院长主持，院长因故不能参加的，可以委托副院长主持；审委会会议有超过半数以上委员出席，方可举行。二是审委会讨论决定事项坚持民主集中制，所讨论的事项须有全部委员半数以上同意方可通过；专业组讨论事项不能形成决议的，需提交全体委员会讨论。三是审委会委员遇有应当回避情形的，应当主动提出回避申请，由院长决定是否回避。四是严格规定议案提请程序。需提交审委会讨论案件的，主审人应持《提交审委会讨论案件登记表》（经庭长、分管院长签字）提前二日到审委会秘书处登记，所讨论案件的有关材料需提前一天分发到委员手中，以便委员熟悉案情。五是明确汇报和讨论程序。具体程序是：主审人汇报案件审理情况及处理意见、委员向主审人询问案件有关情况、案件承办庭庭长发表意见、分管院长发言、委员按资历由浅到深先后发言。六是实行考勤考核制度。每次会议都要求委员签到，委员因病、出差或其他原因不能到会的，须事先向会议主持人请假，并经主持人同意。定期公布考勤考核情况，纳入委员的业绩考核。较为严谨的议事规则和规范的议事程序，保证了审委会工作的高效开展。
（三）严格案件准入，提高讨论案件的质量与效率。笔者所在的法院明确规定，提交审委会讨论的案件必须是本辖区内重大、疑难、复杂的案件，具体明确为以下几种类型：一是在本县范围内具有重大影响或涉及稳定的集团诉讼案件；二是法律无明文规定的新类型案件；三是检察机关抗诉的案件；四是上级法院发回重审或再审的案件；五是需向上级法院请示报核的案件；六是拟宣告无罪或免予刑事处罚的案件；七是院长认为需要提交审委会讨论的其他案件。同时，规定提交讨论案件必须经庭长和分管院长审批同意。通过严格案件准入标准，避免了一些简易案件进入审委会，使审委会集中时间对一些疑难、复杂案件进行深入讨论，促进了案件讨论质量的提高。2001年至2005年，审委会讨论案件数分别为238件、138件、116件、85件、75件，呈逐年减少的趋势；而总结审判经验和对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究的次数呈逐年增长的趋势，2001年至2005年分别是7次、9次、15次、19次、27次。实践证明，随着对审委会讨论案件数量的控制，审委会的工作重心已开始由讨论疑难案件向总结审判工作经验方向逐步转移。
（四）建立分组讨论案件模式，提高审委会专业化程度。2005年底，笔者所在的法院在审委会内部设民事行政组、刑事组两个专门讨论案件的机构，分别由院领导委员和相关业务庭委员组成。民事行政组主要负责讨论民一庭、民二庭、行政庭、审监庭、执行局、立案庭提交的重大、疑难、复杂的民事、行政、执行、立案等案件。刑事组负责讨论刑一庭、少年庭、审监庭、立案庭提交的重大、疑难、复杂的刑事案件。分组讨论案件模式建立后，民事行政组的委员可以不参加刑事案件的讨论，刑事组委员可不参加民事行政案件的讨论，既节约了时间与审判资源，又提高了案件讨论的专业化程度，推动了审委会工作质量与效率的提高。
（五）建立委员直接办案和业务学习等制度，提高委员业务水平。笔者所在的法院规定，审委会委员每月旁听1次庭审，并对庭审情况进行点评；每月评查4件案件，并写出详细的评查报告；每年完成1篇调研文章；每年亲自主审4件以上复杂疑难或有重大影响的案件。从2006年开始，我院审委会又建立了每周业务学习制度，每次指定一名委员选择一个专题（主要是新出台的法律法规或司法解释等）预先学习，然后在审委会学习会上带领其他委员一起学习。通过以上措施，审委会委员更加重视业务学习和办案实践，不断提高自身业务能力和水平，从而努力实现由“经验型”法官向“能力型”法官的转变。
二、现行审委会工作机制运行中存在的问题
长期以来立法上对审委会制度规定得较为粗犷，《人民法院组织法》及三大诉讼法对审委会的职能定位、人员结构、议事的规则及程序等都规定得很宽泛，各级法院都是在实践中摸索审委会的运行模式。这些客观原因使得现行的审委会工作中暴露出了一些问题和弊端，影响了审委会工作的质量与效率。就本院审委会工作实践而言，主要存在以下几方面问题：
（一）审委会人员结构不尽合理。一是存在行政化倾向。目前，笔者所在的法院审委会共有15名委员，其中，院长、副院长5人，占委员总数的33.3％；业务庭庭长7人，占委员总数46.7％；其他部门负责人１人，占委员总数6.7％；资深法官2人，占委员总数13.3％；具有部门负责人以上行政职务的委员共13人，占委员总数的86.7％。审委会人员组成有明显的行政化色彩，而且这些具有行政职务的委员往往事务较多，难以拿出充足的精力研究讨论案件或审判工作中重大问题，经常出现委员请假缺席会议的情况，一定程度上影响了审委会议事的质量。二是专业化水平不高。15名审委会委员中，法硕1人、本科12人、大专2人，整体学历层次不高。另外，由于审委会考核制度不健全，委员流动性不强，一般只要进入审委会，不论其是否称职，除非出现调离、退休等原因，都不会被免除委员职务。一部分委员都是“经验型”法官，他们从事审判工作时间较长，熟悉某一专业领域的审判工作，而对其他专业领域和新的法律法规、法律理念往往掌握不深，有些人已难以适应新的审判工作实践的要求。
（二）审委会职能主次不明。在审委会总结审判工作经验和研讨疑难案件两项主要职能中，应当以前一项职能为主，以后一项职能为次。近年来，笔者所在的法院虽然通过出台《审委会工作细则》等规范性文件，完成了审委会的工作职能定位，但是由于部分审判人员业务水平不高，过分依赖审委会定案把关或是害怕承担错案责任，加之庭长、分管院长把关不严，仍有一些非疑难复杂案件被提交到审委会讨论，使得审委会要花费大量的时间用于讨论研究个案，导致了审委会难以保证有充足的时间来总结审判经验教训、研究审判工作中带有根本性、全局性问题和进行权威性指导。审委会总结审判经验、综合指导审判工作的职能难以充分发挥，使得审委会职能主次不明。
（三）审委会工作运行机制不够规范。一是审委会讨论案件较为宽泛。正如以上所说，笔者所在的法院虽然对提交讨论案件的标准和范围作出了明确的规定，但是少数法官过分依赖审委会定案，而庭长、分管院长把关不严，导致了一些非重大、疑难案件涌入审委会，导致了审委会讨论案件的数量过多，容易出现“讨论走过场”现象，影响了讨论的质量与效果。二是审理案件的形式单一。目前，审委会审理案件主要采用召开会议、书面审理案件的方式，即听取主审法官的汇报，查看卷宗材料，然后讨论定案。这种方式导致审委会不亲历案件的审理过程，却直接决定案件的裁判，有违审判相统一的原则。而且委员仅听取主审人汇报，对案件情况了解不全，容易形成偏听偏信、定案时难免失之偏颇。三是审委会委员回避制度难以有效落实。实践中，虽然要求委员有回避情形的主动回避，但由于审委会讨论案件不对外公开，当事人难以对委员是否遵守回避制度进行监督。四是错案责任追究不到位。按照有关审委会讨论案件责任追究的规定，事实部分由合议庭承担，法律适用部分由审委会承担。但合议庭在汇报案件时如有疏漏和倾向，审委会难以发现，因错案需追究责任时，容易发生合议庭与审委会的扯皮，而审委会又实行集体负责制，最终往往是“谁都不负责任”。五是审委会考核制度不健全。审委会没有客观统一的考核标准，对委员履行职能的实绩难以考核。
三、健全和完善审委会工作机制的几点思考
现行审委会制度中存在着以上一些问题和弊端，其根源是立法的不完善造成的，因此，应当从立法上对审委会的人员组成、职能、议事规则和程序等作出统一明确的规定。作为基层人民法院，在目前的立法较为粗犷的状况下，应当按照《人民法院第二个五年改革纲要》（以下简称《二五纲要》）、《江苏省高级人民法院关于推进全省法院审委会工作机制改革的意见》（以下简称《审委会改革意见》）的要求，本着循序渐进的原则，从以下几方面逐步实施改革：
（一）改善审委会人员结构，增强审委会活力。审委会是人民法院的一级审判组织，行使的是审判业务方面的决策权，而非行政领导权。因此，应该选任一些综合素质高、业务能力强、具有丰富审判工作及业务指导工作实践经验的资深法官担任委员，而应摒弃将委员资格与行政职务挂钩的做法。具体是做好以下几项工作：一是要把握由“领导型”向“专家型”、“经验型”向“学识型”、“单一型”向“全能型”转变的改革方向，完善审委会人员组成结构。要通过建立委员选任制，公开选拔一些政治过硬、业务精通、能力全面的“精英型”、“专家型”法官进入审委会。二是要改善审委会委员的知识结构。鼓励委员参加学历教育，提高学历层次，组织他们参加业务培训和学习，更新知识，提高业务技能。三是要建立委员优胜劣汰的竞争机制。通过定期考核委员履行职责的实绩情况，将不适宜从事审委会工作的委员淘汰出委员队伍，腾出位置，选拔优秀人才充实审委会队伍。
（二）突出宏观指导，均衡审委会职能。审委会总结审判经验和讨论决定疑难案件的两个职能，总体上可归结为从宏观和微观两个方面对审判工作进行指导。《审委会改革意见》第8条规定，“审判委员会应当着力加强对审判工作全局的决策指导和对审判经验的总结推广。”根据以上文件精神，审委会主要职能应由讨论决定个案的微观指导向总结推广审判经验的宏观指导转变。一是要进一步明确重大、疑难案件的认定标准。庭长、分管院长要严格按照标准，加强对提交讨论案件的严格把关，避免非重大、疑难案件进入审委会，减轻审委会讨论案件的工作压力，以保证审委会有充足时间总结推广审判工作经验、研究审判工作中重大问题，从而有效地进行宏观指导。二是要实行提交审委会讨论案件考评制度。由委员对所讨论案件的主审法官进行综合考评，主要内容包括是否符合提交讨论条件、事实与证据认定情况、适用法律情况、审理报告质量等，将综合评价结果纳入法官业绩考评档案。三是要注重加强对审判工作宏观管理。定期对审判工作运行态势进行分析，及时发现审判工作中存在的问题，制定相应的对策措施，帮助法官提高庭审驾驭能力、调研能力、审理疑难复杂案件和化解重大矛盾纠纷的能力等，促进审判工作整体水平的提升。
（三）实行直接审理、听审，改变审委会审理案件的方式。要根据当前法院改革的实际情况，按照《二五纲要》、《审委会改革意见》的要求，改变审委会采用会议制书面审理案件的单一方式。要以书面审理为基本方式，积极探索审委会直接开庭审理案件和旁听案件审理的方式，并根据形势的发展，逐步扩大采用直接审理和听审案件的比例，直至完全采用直接审理制。所谓直接开庭审理，就是由审委会委员担任合议庭成员或由委员与其他审判人员共同组成合议庭审理案件；旁听案件审理，就是委员旁听案件审理的全过程，对案件审理进行指导。具体采用哪种方式审理案件，应由审委会主持人决定，由相关专业委员会（小组）组织实施。具体实施方式，可按启动阶段的不同，采用不同的方式：在立案后、审判业务庭尚未组成合议庭审理前，发现为疑难案件的，可提交审委会决定采用委员直接审理方式；合议庭审理过程中认为需要审委会参与审理的，可提请审委会指派委员与原合议庭部分成员组成新合议庭继续审理，或者由审委会或专业委员会（小组）旁听审理，适时指导合议庭审理。通过委员直接开庭审理或旁听指导审理的案件，如合议庭能够形成决议的，依法裁决，否则还应提交审委会讨论决定。
（四）规范审委会运行机制，提高审委会工作质量与效率。要适应司法改革形势的要求，进一步加强审委会工作规范化、制度化建设。一是要建立合议庭成员共同汇报案件制度。提交讨论的案件，其合议庭成员都要参加汇报，各自陈述对事实认定和法律适用的观点，避免主审法官单独汇报容易出现遗漏或有倾向的弊端。二是落实审委会委员回避制度。审委会委员有回避情形应主动回避；院长发现委员需回避情形的，应指定其回避；建立提交审委会讨论案件预先告知制度，合议庭在案件提交讨论前，应告知案件当事人审委会组
