行政行为在德国、日本、台湾地区称行政处分，在奥地利、瑞士、美国称行政裁决。行政行为是大陆法系国家行政法的核心概念，其中尤以法国的理论影响深远。行政行为在法国是学术上使用的一个名词，不是法律概念。行政行为的定义历来争议很大，最广义的理解是指行政机关行使行政权，为了行政的目的作出的所有行为，包括法律行为和事实行为。有的则主张行政行为不包括事实行为，仅指行政机关所作出的产生法律效果的行为，包括公法和私法上的效果。有的则进一步主张应将行政机关根据私法作出的行为排除在外。各种观点不一而足。

学术上的不确定性，在某种程度上表现在各国法律规定上的不一致和混乱。在德国，行政行为称为行政处分，在德国《联邦行政程序法》第35条规定：“行政处分指官署为处理公法上具体案件，所为之处分、决定或其他公权力之处置，而对外直接发生法律效果者而言”。在德国还规定了“一般处分”的概念。所谓一般处分是指“对有一般性特征而确定其范围之人所为，或有关物之公法性质以及其共同使用之行政处分”。这样一般处分可分为对人的一般处分和对物的一般处分。在德国，行政行为就是我们通常所说的具体行政行为，不同于我们国家所说的行政行为。

日本规定，行政处分指“行政机关的处分及其它相当于行使公权力的行为”。（日本《行政程序法》）这个定义很概括不确定，没有指出行政处分的具体内涵。在日本强制执行、即时强制不属于行政行为，而事实行为，因为其没有产生、变更或者消灭行政相对人的权利义务，也不属于行政行为。台湾地区参照了德国的立法，其行政处分以及一般处分的规定与德国相一致。美国将行政机关的行为分为“制定法规”和“裁决”两种。在美国的《联邦行政程序法》中予以规定。

分析以上国家关于行政行为的定义，主要有两个特点：

第一、除美国外，其他国家都从区分公私法的角度界定行政行为的，将行政行为限定为公权力领域，将行政机关的私法行为排除在外。这是因为在大陆法系国家，公法与私法的划分，是对法律所作的最基本的一种分类，对于行政法这样特殊的部门法来说尤为重要。然而随着社会的发展，行政从强制行政到服务行政转变，行政行为的方式日益多元化，以私法完成公共任务越来越普遍，比如行政合同，行政指导等方式的产生，对传统的行政行为理论产生冲击。使得很多学者以及法律实践者不得不重新考虑行政行为的性质问题。

第二、采用了与行政诉讼衔接的方式对行政行为下定义。行政机关的有些行为，不宜由法院进行审查，比如行政机关制定法规命令的行为，也就是我们通常所说的抽象行政行为；有些行为，没有对行政相对人的权利义务产生影响，如调查等事实行为，不能由法院审查。这些不宜或者不能由法院审查的行政机关的行为，就被排除在行政行为之外。于是，行政程序法上的行政行为九比学者定义的行政行为范围要小。这就是理论与实践的差异和距离。

虽说各国对行政行为的定义有一定的差别，如台湾将行政行为界定为行政机关单方行为。但都具备以下一个方面的内容：

1、行政行为是行使行政权的组织的行为。即行政行为的主体是行使行政权的组织，一般是行政机关，传统理论认为立法机关和司法机关不是行政行为的主体。这种观念已经动摇，所谓的立法行政行为，司法行政行为都被划入行政行为的范畴，所以说行政行为的范畴在不断扩展。

2、行政行为是就具体事项作出的行为。即我们认为的具体行政行为，我国认为的行政行为还包括抽象行政行为，比其他国家的行政行为要宽泛。

3、行政行为是根据公法作出的行为。即依据是公法，并不是说行政机关的所有行为都是行政行为，比如说行政机关购买办公用品就不是行政行为。但是我认为如果行政机关以私法的形式，来完成公法上或者具有公法上效果的任务，就是行政行为，所以我认为行政合同不宜排除在行政行为之外，目前德国的做法就是将行政合同（也就是公法合同）与他们定义的行政行为作为并列的两个概念，并不是说行政合同和行政行为有根本的不同，而只是它的方式比较特别，其他并无二致。

第四、行政行为是产生法律效力的行为。

第五、行政行为是对外发生法律效果的行为。就是所谓的外部行政行为，我认为内部行政行为不该排除在行政行为之外，因为内外部之分没有明确的界限，内部行政行为也会产生外部的效果。

综上所述，传统的行政行为性质的界定太过狭隘，不符合社会发展和行政权形式的需要，以及与行政诉讼的发展也不匹配。当然说扩展行政行为的范畴，并不是要无限扩大。根据实践的需要来重新审视和界定行政行为，并且从法律上进行规定，对与行政诉讼的发展，保护行政相对人的权益异常重要。