近年来的行政审判中官民矛盾日益突出，化解纠纷的难度加大，因此，有必要根据基层行政审判的实际，与时俱进。行政首长出庭应诉不仅有利于妥善解决行政争议，而且有利于提高行政执法水平，促进社会的和谐稳定，推行行政首长出庭应诉制度对推进行政审判工作有着十分重要的意义。

一、行政首长出庭应诉的现状分析

笔者对亭湖法院06-08年的行政诉讼案件进行分析，06年受理的65件行政诉讼案件中仅有1件行政首长出庭应诉，且为副职，应诉率为1.54% ；07年受理的111件行政诉讼案件中有6位行政首长出庭应诉，仅有1件为单位正职应诉，应诉率为5.4%；08年受理行政诉讼案件155件，共有19位行政首长出庭应诉，5件是单位“一把手”参加诉讼，应诉率为12.3%。

二、行政首长不出庭应诉的原因

民告官却见不到官的现象十分普遍，经过调研，笔者发现造成行政首长出庭率低，尤其是“一把手”应诉率更低的原因主要有：

1、官本位意识浓厚 。行政审判素有“诉讼第一难”之称。根据宪法规定，我国行政机关实行首长负责制，而有相当数量的行政领导干部怕当被告，怕丢脸面，怕败诉出丑，不应诉，不出庭，在诉讼中只委托一般工作人员应付了事。

2、行政事务烦扰冗杂 。过多的会议与日常工作事务的压力，个别行政机关行政负责人疲于奔忙，加之繁琐的行政程序制约，让行政机关办事效率低下，推诿现象严重，需要行政首长协调的事务占用了大量的工作时间，使得一些行政机关的负责人即使想出庭，往往也由于大量行政事务的困扰而不得不罢休。

3、缺失法律规范制约。现行行政诉讼法和最高院的司法解释中并没有强制性的要求作为行政诉讼被告方法定代表人的行政首长必须出庭。强制要求行政首长必须出庭应诉的法律不存在，再加上政府也没有出台任何的刚性文件将行政首长出庭应诉制度纳入目标考核制的考核范畴，导致行政首长出庭与否没有任何的约束机制。

4、行政首长不愿承担败诉。应诉意味着较量，就有胜诉和败诉。就行政首长而言，坐在被告席已经颜面无存、且又不是为了自己的利益而工作，为何为人民服务还要当被告？对于是否胜诉他们非常敏感，认为如果自己出庭了还要败诉，非常没有面子，且自己的形象代表整个机关的形象，败诉使得整个机关形象都会受到影响。

5、行政执法问题较多。在实践中，由于存在长期利益与短期利益的矛盾，发展经济与依法行政有时候也会产生冲突，不少行政机关对依法行政工作不够重视，特别是在一些拆迁、征地工作中，行政执法往往存在诸多问题，其源头往往是地方政府的决策，作为行政机关负责人也无能为力，而恰恰是这些行政管理领域，群众与政府之间缺乏平等对话、交流和沟通的机制，导致有的冲突比较激烈，产生群众对行政机关负责人的反感，一旦行政机关负责人亲自出庭应诉并发表庭审意见，就可能使得情绪激动的群众与行政机关负责人产生直接的冲突，行政机关负责人出庭应诉倍感压力。

三、行政首长不出庭应诉的弊端

1、不利于司法和谐。在行政审判实践中，被告委托出庭的工作人员常常是引发行政争议的执法人员，对妥善解决行政争议不利，很多案件如果没有行政首长出庭应诉，往往会形成“当家的不理事，理事的不当家”的尴尬局面，不利于行政诉讼各方当事人相互协商、有力推进诉讼进程。

2、不利于依法行政。行政首长不出庭应诉，往往难以对本部门的行政行为的违法性或不当性形成直观的了解和深入的认识，对通过案件审理所暴露出来的薄弱环节，事后难以有针对性的整改，导致一些不依法行政的行为一再出现。行政机关也无法从个案的得失上及时转化为依法行政的经验教训。且行政首长不到庭应诉，不能真正了解行政相对人起诉的真实动机、目的和要求，难以准确把握时机，适时协调，不利于行政争议的及时化解，易形成老案，造成信访。

3、不利于树立司法权威。行政首长不出庭应诉，势必降低社会公众对行政诉讼的期望值和热情。群众对人民法院能否公正高效地履行司法监督职能表现出信心不足，甚至认为，行政机关权大气粗，即使赢了官司，也难以执行，会产生赢一次官司，受一辈子气的担忧。无论人民群众对法院的信心不足，还是对行政机关的信心不足，都会在相当程度上损害司法权威。

四、行政首长出庭应诉制度的建议

1、更新传统理念。行政首长由于其自身身份的特殊性，大多耻于成为被告。这就需要庭前与其充分沟通，使其将应诉视为履行职责，领悟到行政首长出庭应诉不仅不降低威信，反而因为把握住与老百姓沟通的机会更容易获得信赖和尊敬的全新理念，通过日常的授课培训、座谈交流等行政审判服务工作将行政首长出庭应诉制度的重要性和必要性加以舆论引导和思想渗透，以便获得行政机关的普遍认同和积极参与。

2、建立联席会议制度    首先是通过召开行政机关座谈会、交流会的形式，建立法院与涉诉案件较多行政机关的定期或不定期联系会议制度。交流行政审判和行政执法的情况和信息，增加相互之间的了解和共识，取得行政机关对负责人出庭应诉的理解和支持，在了解、共识的基础上促进行政争议的妥善解决、更好解决，以便进一步促进行政争议的协调解决和纠正行政执法部分不完善之处。

3、邀请行政机关旁听。邀请行政机关、人大代表、政协委员参加旁听庭审的活动，对一些影响较大的行政案件组织行政机关工作人员，尤其是组织中层及以上干部旁听，有助于换位思考，对通过案件审理暴露出来的薄弱环节加以重视并及时予以整改，为行政机关提供自查自纠的平台，及时将个案的得失转化为依法行政的经验教训，提高依法行政的水平，邀请人大代表、政协委员参加庭审，增进人大代表、政协委员对法院工作的了解和支持，有利于外部司法环境的优化和司法权威的树立。

4、统一出庭应诉的机关范围。对于区县而言，行政首长出庭应诉的行政机关应该包括：区政府及各部门、区政府各派出机构，各镇人民政府，区政府具有行政管理职能的事业单位，受区人民政府委托行使行政职权的单位。

 5、选择出庭应诉的案件类型。行政首长总揽机关工作全局，又是整个机关的第一责任人，因此对于行政一把手出庭应诉的案件数量，不宜规定过高，否则不切实际应当合理选择出庭应诉的案件，保证行政一把手有限的精力发挥更大的社会效果。建议政府出台硬性规定明确行政一把手必须出庭的几种情形，其余的可以委托了解情况、懂业务的单位副职出庭应诉。

6、将行政首长出庭应诉纳入综合考核。政府法制机构要充分发挥行政执法监督指导职能，对行政首长出庭应诉进行科学考核，同时把行政首长出庭应诉的情况作为硬性指标纳入对行政首长和行政机关的综合考核，把行政首长出庭应诉制度落到实处，并在推进依法行政，建设法制政府中发挥积极的作用。