举证责任制度最早才产生于古罗马，在当时已经十分健全，并且对后世产生了十分积极而重大的影响。从法理学理论而讲，举证责任是法律假定的一种后果。具体到行政诉讼法而言，举证责任的分配，是指法律按照一定的标准，规定应当由哪一方当事人对诉讼中的相关事实提供证据加以证明，否则就应当承担败诉后果的制度。在我国，行政诉讼法确立被告在行政诉讼中承担主要举证责任，但不排除在特定情况下由原告提供证据的可能性。在民事诉讼中，当事人不能提出合理有效的证据，不能承担举证责任，将对其产生不利的后果，但不必然导致败诉，法院在查明事实的情况下，仍可对案件作出判决；但在行政诉讼中，行政主体如果不能承担证明其具体行政行为合法的举证责任，不能举出作出具体行政的事实证据和所依据的规范性文件，就要承担败诉的法律后果。法院在此种情况下也不必也不应当为其查证，因为根据"以事实为依据，以法律为准绳"的行政管理原则，行政机关作出每项具体行政为的时候，必须有充分的事实依据的法律依据。因此，直接判其败诉，有利于行政机关的依法合理行政。通过对比可以发现，行政诉讼法在三大诉讼法制度中第一次明确规定被告的举证责任，这对于实现行政诉讼的目的、规范行政机关的行政行为、促使其依法行政、防止行政机关违法滥权都具有十分积极的而重大的意义。

一、行政诉讼举证责任

（一）被告举证责任

我国《行政诉讼法》规定："被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。" 即举证责任倒置，对被诉具体行政行为负有举证责任的主体是被告。行政诉讼的原告以及受诉人民法院对此均不负举证责任。因此，原告提供证明被诉具体行政行为违法的证据不成立的，不免除行政机关对被诉具体行政行为合法性的举证责任。人民法院也不得为证明被诉具体行政行为的合法性而调取证据  [1]。 具体而言，被告提供证据证明的内容包括被诉具体行政行为的合法性以及原告起诉是否超过起诉期限。人民法院在审理行政案件的时候，需对具体行政行为的合法性进行审查。因此，被告对被诉具体行政行为只需证明合法性，一般情况下不需要证明其适当性；如果被告认为原告的起诉期限超过了法律规定的期限，那么被告应当提供适当的证据予以证明，否则法院就推定原告的起诉期限是符合行政诉讼法所规定的起诉期限。 另外，行政机关提供的证据作为定案的依据必须符合一定的法定条件，即在行政程序中已经收集且充当了具体行政行为事实依据的证据证明材料。在行政程序中，被告可以收集到没有收集的证据，在行政程序终结后，特别是在行政程序中收集的证据不能作为具体行政行为合法性的依据；同样地，行政机关虽然已经在行政程序中已经收集但是没有座位具体行政行为依据的证据，仍然不能作为具体行政行为合法的依据。

（二）原告举证责任

在行政诉讼中，被告对具体行政行为的合法性承担举证责任，但是这并不排除在某些情况下原告对有关事项也应承担相应的举证责任。但原告承担举证责任的事项仅限于法律的特别规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称若干解释）第二十七条"原告对下列事项承担举证责任：

（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；

（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；原告起诉被告的不作为，当然负有责任先行证明其已经提出过申请，才有权要求行政机关履行法定职责。但是，以下情形，原告无须提供其在行政程序中曾经提出申请的证明材料：

1，被告应当依职权主动履行法定职责的；

2，原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料，并且能够作出合理说明的。

（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。在行政赔偿诉讼案件中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的实时提供证据，也就是说，原告必须对行为的存在、损害的存在以及行为与损害之间的因果关系予以证明

（四）其他应当由原告承担举证责任的事项  [2]。同时，原告提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以再第一审程序中补充相应的证据。被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般是不会予以采纳的。

二、必要性分析

（一）

举证责任倒置原因分析

1.行政程序合法性的要求。行政机关做出某项具体行政行为实质上是依据客观事实适用相关法律的过程，应当遵循"先取证，后裁决"的原则，即行政机关在作出具体行政行为前，应当充分地收集证据然后根据具体事实，对照法律法规规章的规定作出，而不能在毫无根据的情况下对公民、企业或者其他组织作出行政行为，造成法律的虚位，"立而不用'立而不施"，违法滥法，影响国家政府的公信力，对依法治国的大政进程带来不确定的因素。进入诉讼程序之后，被告如果不能举出适法的证据，即表明其在作出相应具体行政行为的时候并没有相应的事实依据或者违法，此时必然应当由其承担败诉的后果。

2.被告具有举证优势。在具体的行政法律关系中，行政机关处于主导的地位，其作出某项具体行政行为的时候无须征得相对人的同意，依其单方的意思即可引起行政法律关系的发生、变更、消灭。而公民、法人、或其他组织则处于被动的地位，无论在经济力量、活动能力以及在行政管理的地位方面，都不具备行政主体所具有的资源优势和便利条件，原告在诉讼过程中将很难收集到证据。同时即便收集到，也很可能不能有效地保存证据的完备。例如有的案件中证据的收集需要一定的专业知识、技术设备才能取得，而原告往往无这方面的能力，而对于被告来说却是要必须具备的能力。如是否对环境造成污染，能否获得发明专利，伪药劣药的认定等，让原告去举证简直是强人所难，也是不可能的。另外原告对行政机关的处理不可能全部了解，例如工商局不发给原告许可证，因为该地区所申请的营业行业已饱和，而是否饱和原告并不了解。行政机关还有采取相关强制措施的权力，原告缺少保存书证、物证的能力，原告收集、保存证据困难重重。因此，如果依据"谁主张，谁举证"的原则适用，对于原告方而言是显失公平的。

3.依法行政的要求。由行政机关承担举证责任，实质上意味着只有法院在确认具体行政行为合法无疑的情况下行政机关才能胜诉。如果行政机关不能提出有效的证据材料予以证明，那么法院将推定具体行政行为不合法，行政机关承担败诉的后果，这样无疑给行政机关的依法行政提出了更高更硬的要求。 行政诉讼中举证责任倒置制度，有利于保障行政相对人在诉讼中的合法权益，对于规范行政机关的行政行为也具有十分重要的意义，同时这种制度也融入了现代法治理念的元素在里面，有利于我国的法制建设与国际法制的进一步接轨，逐渐趋向依法行政，真正实现平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立等现代法治的基本观念在我国法律中的体现。

（二）原告承担部分举证责任之必要性分析

1.行政诉讼的目的要求。分析欧美行政诉讼法，不难发现欧美大国对于行政诉讼中原告的举证责任都作了一定的规定。譬如英国，其司法审查中举证责任的规则规定得特别的细化，对于行政行为的客体是公民的人生自由还是公民的财产都是有差异的，同时对被诉具体行政行为的客观合法要件和主观合法要件都作出了不同的规定。对于限制人生自由的案件，行政机关的举证责任要求是非常严格甚至苛"苛刻"的，被告需对被诉具体行政行为的主观和客观违法性要件承担相应的举证责任，目的是更好地保障人权，维护公民的切身实际权益；相反，对于侵犯公民财产的案件，法律所规定的具体要求则相对宽松，行政机关只需对被诉具体行政行为的客观违法性承担举证责任  [3]。认真剖析，我国的行政诉讼法规定原告承担部分举证责任是有深刻法理根源的。保护公民、法人以及其他组织的合法权益和监督行政机关依法行政是行政诉讼法的两个基本目的。积极地参与诉讼，维护自身的合法权益，争取诉讼的胜利，是诉讼双方参与者的共同夙愿，从一定程度上讲积极取证既是一种责任，同时也意味着一种权利，即通常讲的举证权利。公民、法人或者其他组织积极地参与到诉讼之中，积极地进行举证，相对于另一方行政主体而言则起到了防止权力滥用，对依法行政有良好的督促和监导的功效。

2.行政诉讼的性质要求。公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法请求人民法院运用国家审判权给予司法救济，无论是否经过了行政复议，行政诉讼实质上具有一种"再次审理"的性质。行政诉讼作为行政相对人认为权益受到侵犯的救济程序，必然与之前的行政程序有连贯性和衔接性，公民、法人及其他组织在行政程序中作为行政相对人承担相应举证责任的，在行政诉讼中亦有能力承担相应的举证责任。同时，我国当下也在推行司法体制改革，增强诉讼中的对抗性是改革的方向之一。对比传统的行政诉讼审理，行政相对人即原告在行政诉讼程序中处于极度附庸的地位，这与当事人模式趋向是相违背的。因此，公民、法人、其他组织在行政诉讼中的举证责任显得相当的重要。

3.行政诉讼公平效率的要求。原告方承担一定的举证责任有利于行政诉讼公平和效率的实现。在现代司法理念中，公平和效率是两大目的，在设置行政诉讼举证责任制度的时候，必须考虑这两大因素。在行政诉讼中，诉讼双方如果都能合理地进行举证，必然有利于法院快速有效地处理案件，公平地解决纠纷。在某些方面，不可否认，原告处于提供证据的有利地位，允许和规定原告承担一定的举证责任，更符合提高效率之意；从另一方面，行政相对人和行政机关同属于行政诉讼的当事人，正如前文所述，举证责任在一定程度上也意味着举证权利，让诉讼双方当事人都享有一定的举证权利，更能体现行政诉讼公平的价值；从法理学权利义务相对关系的角度，"没有无权利的义务，没有无义务的权利"，略带牵强而言，让诉讼双方的参与人都享有权利和义务，更显公平的意味；从诉讼的法理角度而言，诉讼几乎都是由双方举证、反证、再举证的过程构成，行政诉讼也不例外，将原被告双方都纳入举证的范畴中，更有利于行政案件的高效公平的解决，从而从快合理地解决社会矛盾和纠纷，维护和谐社会的构建。

4.原告具有一定的举证能力。从行政诉讼审判的实际得出，行政诉讼所需要的某些证据主要是由原告所掌握的，比如说在一些起诉行政机关行政不作为的案件中，原告往往掌握着行政不作为的证据（申请材料、邮戳信封等等）  [4]。在这种情况下，如果还机械地一味强调由行政主体承担诉讼中的举证责任的话，将不利于整个案件的及时解决，进而增加诉累，无形中提高了司法成本，不利于司法效率的提高。

5.督促效应。如果仅仅规定由被告即行政主体承担举证责任，在很多情况下，行政相对人可能会产生懈怠和无所谓的态度，不注重行政程序中一些重要证据的保存，最终导致相对人自身合法权益受到伤害而苦无证据有口难辩。

三、举证制度中存在的矛盾

（一）当事人的举证责任与法院固有调查取证权的冲突由于民事诉讼法和刑事诉讼法制定实施相对较早，行政诉讼法在制定过程中沿袭了民诉、刑诉的很多原则，包括给予法院在案件审理过程中的固有调查取证权。但是行政诉讼法又明确规定可以申请人民法院调取证据材料的当事人仅限于原告或者第三人，人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据，这显然是一对矛盾体，即法律明确规定由当事人承担举证责任的范围则排除了法院的固有调查取证权。这在一定程度上讲，是一种立法上的进步，有将法院置于严格中立者地位的趋势发展，但是在形式上也必须做好法律和司法解释的有效衔接，否则难免会有里外不一之嫌，影响法律的社会公信力，影响法治正义的进一步推进。

（二）立法预期与现实实施的冲突行政诉讼法及其司法解释除了对原告予以部分举证责任规定之外，对于一般案件一概规定由被告承担举证责任，这是局限于当时历史条件下的立法不够成熟的表现。这实质上是忽略了特殊行政案件的举证责任的细化和具体规定，导致在行政实践中出现了一系列问题。除此之外，对于被告举证责任的范围立法过严，也导致了实践审判的不便。行政诉讼法仅仅规定了行政主体对于具体行政行为的合法性承担举证责任，但在很多时候，需要举证证明的不仅仅是具体行政行为的合法性，还需要由行政主体承担某些特定方面的举证责任，但囿于法律以及司法解释的狭隘规定 ，行政主体往往以此为免于承担举证责任的理由，从而影响了行政诉讼公平效率的实现，也影响了法律在民众心目中的公平正义的美好形象。

（三）行政程序中举证责任与行政诉讼中举证责任的矛盾冲突

举证责任从行政程序到行政诉讼程序的转移过程中，可能会否定被告对于具体行政行为负有举证责任的原则。比如质监部门以相对人的产品或商品质量不合格为理由，对行政相对人开出了罚单，在这个处罚程序中行政相对人会努力提供自身商品符合国家相关质量检测标准的证据，积极地承担举证责任，但是如果这个处罚被诉诸于法院，行政相对人仍需要对其产品或商品符合国家相应的质量检测标准提供证据，这很明显与被告负举证责任的法律规定乃至司法解释规定是相冲突和矛盾的。另外，在一些行政裁决的案件纠纷中，问题则会更加复杂，冲突与矛盾并重。

四、举证责任的完善建议

（一）促进行政诉讼举证时效的科学化  [5]

规定举证时效，主要是为了保证案件的审限，防止当事人无期限拖延举证，提高办案效率，实现诉讼效益的经济原则以及保证当事人诉讼地位的平等。目前我国行政诉讼中有关举证时效制度有积极的一面，但随着审判实践的开展，也暴露出了存在着影响原告质证、法官确认争议焦点和认证困难等不适应、不利于司法公正的一面。举证责任制度与举证时效有着千丝万缕的关系，举证时效是完善举证责任制度的助推器。因此有必要在原立法的基础上，查漏补缺，加以完善。应当进一步完善行政主体庭前举证时间的规定，把被告的举证期限限定在一定的较短区间内，如三日，这样可以有效缩短整个案件的处理时间，也可以约束行政主体的手脚，防止其对相对人威逼等不良现象的产生。当然，如果真的因为不可抗力或者客观上不能控制的一些正当理由，不能再规定的期限内收集举证，仍可向法院提出延期的书面申请，经批准后予以延期。

（二）引入举证指引制度  [6]

举证指引制度，即对诉讼当事人如何举证采取合理的指引，以便于整个诉讼顺利进行的一种制度。这种制度在欧美国家是普遍存在的。具体到我国的行政诉讼实际中来，对于法律明确规定的行政不作为和行政赔偿等原告承担举证责任的案件，无庸置辩，引入举证指引制度对于保护行政相对人的合法权益是非常重要的。对于由被告负举证责任的案件而言，原告力所能及地承担起某些案件部分的举证责任，对于案件的从速解决、节约司法成本意义也是非常重大的，因此，对于这类案件，如果引入举证指引制度，同样具有十分重大的意义。从我国司法现实的角度，大多数公民对于如何举证、如何围绕自己有利方面举证仍是一知半解，很多时候是一种"有权利而无用武之地"的境地。笔者建议应当建立和健全针对原告的举证指引制度，借鉴国外的司法经验，可在立案后，开庭前向原告发放一些切实有效的举证指导书，让原告知道如何围绕双方争论的焦点进行举证，从而维护行政相对人的合法权益。对于一些特别复杂的案件，仅仅发放举证说明书、举证指导书可能是"杯水车薪"，法院应该分阶段、分步骤、分情况地对原告予以指导，以使行政诉讼双方当事人的地位之平等度相对提升一些。但在指引过程中，法官也应当注意指引仅仅是抽象性、前瞻性的，即阐明权制度。而不是由法院或者具体由法官包办案件，这与法院在审判过程中的独立性是格格不入的。因此，法院在举证指引过程中，一定不能喧宾夺主，变成法院包办当事人的案件。

（三）完善调查取证制度

行政诉讼法明确规定了被告对于大部分案件的举证责任，同时也明确了行政相对人对于部分案件如行政不作为、行政赔偿案件的举证责任，其立法初衷都是为了更好、更快地解决纠纷，缓和社会矛盾。但是，如果过分强调当事人的举证责任，忽视了法院的调查取证效能，势必会影响到案件证据的全面收集。因此强调当事人的举证责任决不能以牺牲法院的调查取证权为代价，必须促使二者的相对平衡。根据我国法律和相关司法解释的规定，在行政诉讼中，人民法院依职权主动向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据仅仅限于两种情形：一种是相关事实认定涉及国家利益、公共利益或者其他人的合法权益；另一种则是涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终止诉讼、回避等程序性事项。鉴于行政诉讼的特殊性，笔者认为仅仅规定上述法院主动依职权取证的范围是不够的，具体而言，下列数情况也应当由法院出面，依职权主动调取证据，以保证案件审理的顺利进行：

1，虽然当事人能够举证，但是法院认为可靠性、真实性较低的，法院认为需要调查取证的；

2，双方当事人针锋相对，仅凭任何一方所提供的证据都无法认定案件事实的；

3，原告举证的确有困难的或者客观不能的。 结 论举证责任制度是行政诉讼法中一个复杂而重大的问题，直接关系到行政诉讼价值目标。现有行政举证分配制度对处于弱势地位的行政相对人进行了有效的保护，规范了证据的提供、调取、质证等活动，同时也融入了诸多现代法治理念在里面，成就颇大。但是随着社会的发展，出现了立法预期与施行现实的矛盾和冲突，对于国家而言，应当加强立法调研，适时地进行立法完善；对于原告而言，即使是法律明确规定由被告承担举证责任的某些情况，也应当具有保存证据的意识。随着我国司法体制改革的进一步深入以及立法的逐步健全，行政诉讼举证制度一定能够得到完善，进而更好维护公民的合法权益，促进和谐社会的构建。