由于宿迁地区城乡经济发展的不均衡，城乡之间经济收入和生活水平仍然存在差别，当前农村的青壮年约有百分之七十均外出务工或经商。作为原告的一方起诉后，由于另一方当事人下落不明，要找到另一方当事人，及时解决纠纷，只能通过公告送达程序来完成。近年来，我院公告送达适用的逐渐增多，这为解决纠纷、化解社会矛盾，构建和谐新农村的确起到了积极的作用。但是，由于目前有些农村的自然条件和社会环境还是相当落后，我院在适用公告送达时还存在一些问题，主要表现在以下几方面。

一、适用公告送达有随意性

按民事诉讼法相关规定，受送达人下落不明，或者用直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达等其他方式无法送达的，可适用公告送达。

受送达人下落不明是适用公告送达的一个条件之一，也是目前农村基层法院适用公告送达最多的原因之一。但如何认定受送达人下落不明？具备什么样的证据就可以认定受送达人已下落不明？由于法律没有明确的统一规定和要求，在审判实践中法官操作的尺度也就不一样。有些是以当地公安机关或者基层群众组织出具该受送达人近期没有音信或者不知悉其外出的具体住址的书面证明作为依据；有些是以该受送达人的近亲属或原住所地相邻人的证人证言或者笔录作为依据；有些又以原告的一面之辞作为依据。由于法官操作的尺度不一样，导致适用公告送达有些随意性。

再一个是没有穷尽其他送达方式就适用公告送达。按法律规定，应当用其他送达方式无法送达的情况下，才可以适用公告送达。如何判断已经穷尽了其他送达方式而无法送达，这应该通过送达笔录反映出来。但从审判实践中，大多公告送达的案件是没有送达笔录的。由于没有公告送达笔录，适用公告送达的原因和经过没有在案卷中记明。民诉法第八十四条第二款明确规定的应当执行的程序没有得到严格执行，这样的做法，从另一个角度看，也是违反了法定的程序。

二、公告的格式和内容存在瑕疵

当前，张贴或在报刊上刊登的公告，从格式和内容上普遍存在以下一些问题。

第一、公告的受送达人的基本情况不明。公告的本来目的是通过公而告之，使之知其诉，从而应其诉。这个“公”，应是大众，是与受送达人相识的人。由于中国人姓名的特殊性，在同一个地区，不同的人，都存有很多姓名雷同的现象，如何区分是此“张三”而非彼“张三”？最简单的办法是要知晓此“张三”是何以人氏？可是现行的公告格式对受送达人只列举其姓名，其他基本情况一概不提到，显而易见，这样的公告是没有能够达到应该达到的目的。如果对受送达人是法人，存在类似上述问题也同样造成相同模糊的结果。

第二、在公告中未送达完相关的法律文书，也未向受送达人说明送达法律文书的内容。法院现行的内部审判流程管理规定，案件受理后，开庭前准备的各种事务性和程序性工作均由立案庭完成，特别是应当向受送达人送达的有关法律文书和应当书面告知受送达人的诉讼权利和义务，这是立案庭在案件开庭前所做的不可缺少的工作。如适用公告送达的，以上的步骤和程序也要完成。但目前应公告送达的法律文书没有进行公告，应载明的诉讼权利和义务在公告中也没有反映出来。

第三、在公告中对开庭时间没有确定清楚。现行的公告在表述开庭时间是“并定于举证期满后第三日上午9时（遇法定假日顺延）”。什么是法定假日？有些公民特别是一些农民，对法定的节假日也并不一定了解，更何况举证期满后的第三日是否遇上法定假日。假如真的遇上法定假日，那如何顺延？这都得屈指计算或翻开日历或向人打听才知道。这无形给受送达人，甚至作为原告人，都心存疑惑，也不符合便民诉讼的原则。

三、公告方式单一，公告没有收到预期效果

法律规定，公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告。

在审判实践中，为了节约诉讼成本，减轻当事人的负担，公告送达的方式大多只选用其一。要么在法院的公告栏张贴公告，要么在报纸上刊登公告。在法院的公告栏张贴公告用得最多，在受送达人原住所地张贴公告用得最少。能在法院的公告栏张贴公告是比较节约和省事。可有些条件较差的法院由于没有公告栏，在处理解决公告的张贴问题上，大多是在公告的下文打上“（已张贴）”的字样，表明已完成张贴的有关事宜和程序，而实际上是没有将公告按规定和要求进行张贴。有些认为公告送达比较稳妥的做法是将公告在某一报纸上刊登，之后将报纸上刊登公告的地方剪下附卷在案，就万事大吉了，因而，只要遇到需公告的案件，都千篇一律地要求当事人交付公告费用，然后将公告发送到报纸上刊登。现今报纸收取的公告费一次一般在300元左右，一个案件从立案到宣判，如果均通过报纸进行公告送达，至少要两次，那公告费就达600元左右，这对一些经济比较困难的当事人来说，600元的公告费的确是一笔不小的开支，这些当事人往往听而生畏。再者，通过报纸进行公告送达，是符合了法律的规定，但是否达到预期的效果？笔者认为未必达到。试想当今有多少个当事人去注意浏览阅读报刊上的公告。通过报纸进行公告送达，这也不过是形式罢了。

四、对策和建议

如何解决以上存在的问题？笔者认为应从以下几方面进一步完善。

1、规范受送达人下落不明的条件，完善公告送达的送达笔录

如何认定受送达人下落不明，具备什么样的证据就能够认定受送达人下落不明，笔者建议应制定司法解释加予统一，规范公告送达的办案程序。从目前农村的状况看，知道受送达人是否下落不明，应当是受送达人的直系亲属或者是和受送达人比较亲近的人，再加上受送达人的基层群众组织或当地的公安机关证明即可。因而，要认定受送达人下落不明，除应有受送达人的直系亲属或者是和受送达人比较亲近的人的证明材料或笔录之外，还应有当地公安机关或者基层群众组织的旁证材料为妥。

同时，要完善公告送达的送达笔录。在适用公告送达前，首先应向原告了解受送达人的户籍所在地、住址、工作单位、电话号码等联系方式，尽可能按照以上联系方式及时将各类法律文书直接送达受送达人。如果以上联系方式均无法完成送达，那么应到受送达人户籍所在地或住址地向受送达人的直系亲属或者是和受送达人比较亲近的人调查了解受送达人近期的情况以及其他联系方式，询问是否能转交送达，释明如不能转交送达，法院将按规定适用公告送达并产生的法律结果，并将情况记录在卷。

2、对现行的公告格式和内容应予以改革

现行的公告格式和公告内容的范本，随着形势的发展，它已不适合时代的发展要求，应予以改革。首先，在受送达人的后面，笔者认为有必要列举受送达人的基本情况，以便阅读公告的公民知道受送达人是究竟是哪个地方的人，并及时转达告之。其次，在公告中应公告送达所有相应的法律文书，并严格按司法解释规定向受送达人说明送达法律文书的内容。如案件受理后公告送达应有送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员通知书、开庭传票等。公告送达这些法律文书的同时还应说明相应的内容，如起诉的要点；受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；举证责任的分配原则与要求、可以向人民法院申请调查取证的情形、人民法院根据案件情况指定的举证期限以及逾期提供证据的法律后果；合议庭组成人员名单；说明开庭地点、时间及逾期不出庭的法律后果。如果是离婚案件的，还应将《婚姻法》第四十六条规定的当事人的有关权利义务，告知受送达人。以切实保障当事人的诉讼权利。第三、公告开庭的时间应明确、具体。既然公告发布的开始时间已经确定，那么公告开庭的时间就应直截了当的明确是某月某日某时，不要再给受送达人或原告去推算举证期满后第三日是否遇上法定假日，如果遇上了又要计算需要顺延的日期又是多少。因此，表达方式上不要再有“并定于举证期满后第三日上午9时（遇法定假日顺延）”，以免当事人摸不着头脑，不便于当事人确认开庭的具体日期。

3、要运用灵活多样的公告方式，让受送达人及时知晓公告内容

针对农村农民这一特殊阶层和群体，采取公告送达的方式，可视情况而论，不一定均在报纸上刊登公告，因为农民很少阅读报纸，加上如在报纸上刊登公告，原告还要垫付一笔不小的公告费用，这不仅增加了当事人的负担，还有可能产生新的矛盾。笔者认为最好的办法是，除了在法院的公告栏张贴公告外，还要将公告直接张贴在受送达人户籍所在地，住所周边人口集中地，并将张贴情况记录或摄像存档。这样，受送达人周边的人能够及时互相转告公告内容，让受送达人能够及时知道自己有了诉讼，以便行使应诉的权利。这样既可以保证程序公正合法，保障双方当事人的诉讼权益，又可以避免偏听偏信，防止出现错判误判，保障实体公正。