一、审判管理的内涵及构成要素

审判管理是指人民法院在审判案件的整个诉讼活动中，由法院内部有关部门和人员对审判工作进行科学、合理的分工、协调、规范、监督和指导，从而保证案件审理的各个环节、各个方面能够通力合作，分权制衡，以实现公正高效。简言之，审判管理就是围绕审判这个核心业务所进行的管理。

在笔者看来，审判管理具有以下三个方面构成要素

1、审判管理的主体。在笔者看来，审判管理的主体，有狭义和广义之分。目前，全国各地大多数法院都设立了专门的审判管理机构--审判管理办公室（以下简称审管办），并取得了独立编制。审管办作为从事日常审判管理工作的常设机构，无疑是狭义上的审判管理主体。与此同时，当前法院内部还存在院长、审判委员会（以下简称审委会）、庭长、案件承办人等多层次、多元化的审判管理主体，也即广义上的审判管理主体。

2、审判管理的客体。审判管理的客体抑或对象，应当是审判活动和审判人员。从另一个角度来讲，也可以概括为对人的管理、对案件的管理、对重点的管理三个方面。对人的管理主要是建立各管理主体之间分工负责、协作互动的运行机制；对案件的管理主要是建立审判工作规范体系、审判流程管理体系和案件质量评查体系；对重点的管理主要是指对审判重点环节和重点问题的管理。

3、审判管理的内容。根据目前的审判管理实践，通说认为审判管理应该包括案件质效指标统计与分析、案件审判流程管理、案件质量监督评查、法官业绩考评等内容。

二、当前基层法院审判管理的现状--以运行机制为视角

近年来，全国法院系统积极探索审判管理改革，初步实现了行政管理、审判管理和司法人事管理的"三分离"，初步确立了以统一指标体系为向导，审判流程管理、案件质量监督评查、审判质效指标统计分析、法官审判业绩考核"四位一体"的审判管理工作格局。尽管如此，但现行审判管理运行机制仍存在管理"真空"，还存在因职责边界模糊导致的协调难度较高、机制运转不畅等一系列问题。主要体现在以下几个方面：

（一）管理主体缺位：缺少全局性审判管理职能部门

审判管理是系统工程，应该形成一套"横向到边、纵向到底"的职能互补、综合配套、层次推进的管理体制。但实际状况是，立案庭流程管理、审管办质量评查、质效数据评估还存在表面性、被动性、事后性等特点；院、庭长也常因疲于应付行政事务而难以真正管理到位；在巨大的案件压力之下，承办人员的自主管理更是勉为其难。因此，现实呼唤一个权威部门可以从全局的高度有效整合各种监督手段、要素，作出总体评价和突出问题的破解对策研究，全面提升整个法院的司法水平。

（二）工作机制不畅：缺乏跨部门联动管理的工作机制

当前形势下，不同审判领域、审判阶段之间的协作互动更加频繁和紧密，各地法院都在积极探索立、审、执"一盘棋"工作机制。从审判管理角度来讲，同样需要建立一套能够横跨各部门、覆盖各审判阶段的管理机制，以统领全院审判管理工作。目前，大多数基层法院的日常审判管理职能由与各业务庭同级的审管办承担，还有相当一部分法院审管办与审判监督庭是合署办公，即"一套人马，两块牌子"，审管办人员也参与办理再审案件，造成其本身既是"运动员"又是"裁判员"。职权的平行设置和缺乏跨部门联动管理的工作机制，导致基层法院审判管理工作一定程度呈现比较散、乱、层级低的特点。

（三）职能定位偏差：审委会未能有效履行审判管理职能

审判委员会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。几十年来，各级人民法院审判委员会在总结审判经验，指导审判工作，审理疑难、复杂、重大案件等方面发挥了重要作用。[1]但审委会作为最高审判机构的职能还比较单一，长期以来，基层法院审判委员会偏重对具体疑难、复杂个案进行讨论研究，忽视了全局性、综合性审判管理工作，审委会在审判管理上独有的权威性、制度优势和平台作用未被很好发现和开发，尤其在重大审判事务的管理协调方面还远未形成制度化运作。

三、审委会审判管理职能的再定位--以实证分析为路径

长期以来，关于审委会的性质及职能定位，学术界及实务界一直存在争议。1999年印发的《人民法院五年改革纲要》明确审判委员会是"法院内部最高审判组织"，但结合审委会的工作实际，一般认为审委会并非单纯的审判组织，而是一个审判管理组织，并且应当成为全局性的综合审判管理组织。原因有二：

首先，从最初功能设计和审委会的工作实际来看，审委会的性质应当界定为审判管理组织，而不是司法审判组织。人民法院组织法第11条规定："各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审委会的任务是总结审判经验，讨论重大的或疑难的案件和其他有关审判工作的问题。"在立法的层面上，审委会首要的任务是总结审判经验，指导审判工作，其次才是讨论重大疑难案件和其他审判工作问题。既然立法者的初衷是希望审委会成为以总结审判经验、指导审判工作为主要任务的机构，那么应恢复审委会本来的面目，将其性质界定为审判管理组织。

近年来的实践表明，基层法院审委会讨论案件的数量呈增长态势，审判功能的膨胀严重削弱了审委会的其他功能。因此，不宜将审判委员会定性为司法审判组织。应当说，讨论重大、疑难的个别案件只是审委会的"副业"，而宏观的、全局性的业务指导和审判管理，才是审委会的主要工作。为适应审判管理规范化的要求，加强审判委员会的指导作用，必须全面强化审委会职能。

其次，从审委会的法律地位和未来发展趋势来看，审委会应当成为基层法院审判管理的核心机构。审委会作为代表全体法官进行法院管理的组织，其职能除审判职能外，监督职能、指导职能和管理职能等亦是该组织不可或缺的重要职能，并应日益发挥主要作用。基层法院的审委会多是由院长、副院长及审判业务庭庭长组成，虽然这一现象有其不合理之处，但从另一角度来看，在目前司法体制之下，由其进行全院审判管理恰恰具有较强的可操作性和权威性。

审判委员会制度改革一直是人民法院审判组织改革的重要内容，从一五改革到三五改革都对审判委员会改革提出了要求。特别是2010年1月11日最高院经中央批准重新制定并发布了《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》，在明确限定各级法院审委会讨论案件范围的同时，着重通过规定审判委员会的管理职责，加大了审判委员会总结审判经验、完善审判管理的工作力度。该《意见》规定："地方各级人民法院审判委员会履行审理案件和监督、管理、指导审判工作的职责：(一)讨论疑难、复杂、重大案件；(二)结合本地区和本院实际，总结审判工作经验；(三)听取审判业务部门的工作汇报；(四)讨论决定对本院或者本辖区的审判工作具有参考意义的案例；(五)讨论其他有关审判工作的重大问题。"因此，对审委会职能进行重新定位，以充分发挥审委会的作用，强化其审判管理职能应当成为基层法院司法改革的一个方向。

为了更加直观地阐明基层法院审委会发挥审判管理职能的情况，笔者以情景再现的方式，选择自己在担任审委会秘书期间经历的三个真实场景，进行简要的还原和实证分析。

场景一：案件质量评查

审判监督庭庭长（兼任审管办主任）发言："下面，我将2010年第一季度市中院发回重审和改判案件提交各位委员评查。一、XX县人民检察院对我院审理的被告人吴XX犯强奸罪一审判决提起抗诉……二审法院认为，本案是共同犯罪案件，各共同犯罪人均应对犯罪结果承担刑事责任，原审被告人吴XX伙同他人采用暴力手段轮奸女青年，其中4人强奸得逞，轮奸行为成立，对各共同犯罪人均应当在十年以上量刑，原审被告人吴XX本人强奸未能得逞的行为并不影响全案既遂的认定，其应当对共同犯罪强奸既遂的犯罪结果承担刑事责任。抗诉机关提出原审法院适用法律错误、量刑不当的抗诉意见成立，予以支持。评查意见：本案改判是一、二审对共同犯罪案件，各共同犯罪人是否均应对犯罪结果承担刑事责任的认识不同，根据本案案情，改判有道理。原审承办法官王X不承担案件改判责任。案件质量评定为基本合格。"

委员甲（分管刑庭的副院长）："这个案子主要还是对法律的理解和认识不同，同意评查意见。"

委员乙："同意评查意见，案件基本合格，不扣发承办人考核津贴。"

（其他委员均同意评查意见）

委员丙（院长）："我看这个案子有问题，共同犯罪的刑事责任是刑事审判中常见的基本问题，怎么会到现在还有错误认识？到底是认识问题还是别的什么原因？案子都抗诉改判了，还定基本合格吗？应该定不合格。（对列席的纪检组长说）看一下按规定应该罚多少钱？"

纪检组长："200元。"

委员丙（院长）："罚300，分管院长和刑庭庭长要对其进行批评教育，查找原因。大家看是否同意？"

（其他委员一致同意）

委员丙（院长）："审委会秘书通知政治处从下个月目标考核中扣发其300元津贴。"

场景二：讨论出台审判管理制度

委员甲（分管民事审判副院长）："下面，我将《关于当前处理民商事新类型、敏感、疑难案件的若干意见》初稿提交给各位委员讨论研究。（逐条宣读）第一条：民商事新类型、敏感、疑难案件是指在民商事范围内法律界定不清或难以界定，政治性、政策性强，社会敏感度高，司法难以控制和解决的案件。具体范围为：（1）法律规定界限不清、司法解释未作规定或规定不明的案件。如涉及镇、村开发的"小产权房"类案件等……第五条：对于法律规定界限不清的新类型案件，应当区别对待，对于依据立法精神和法学理论能够受理，且受理后社会效果较好的案件，可以经请示后及时受理，依法保护当事人的诉权。"

委员乙："应当明确谁向谁请示，应该是立案庭向分管院长、院长请示，或者经审委会研究向上级法院请示。"

（其他委员一致同意该意见，继续讨论下面内容直至宣读完毕）

委员丙（院长）："审委会秘书回去把各位委员的讨论意见归纳一下，由民一庭、立案庭、研究室共同修改后交分管院长签发实施。"

场景三：组织业务学习

委员甲（院长）："今天会议的主要内容是组织各位委员和所有业务庭。人民法庭庭长学习新颁布的《侵权责任法》，民一庭卢庭长前不久在北京专门进行了学习，下面请他为大家进行讲解。"

委员乙（民一庭庭长）："下面我把在北京学习的精神向各位传达一下，与大家共同交流研讨。"（逐条讲解《侵权责任法》内容，与会人员不时插话讨论）

委员甲（院长）："今天的学习很及时，也很重要。请各位分管院长、业务庭长回去后组织本条线、本部门法官进行学习，要在法律正式实施前熟练掌握其内容，确保运用自如。散会!"

上述三个场景的情景再现，真实地展示了当前某基层法院审委会在审判管理方面发挥的作用，尽管这些做法还不够成熟，还具有相当的行政化色彩。但是可以肯定的是，审委会作为全局性的审判管理职能机构，具有其他法院机构无可比拟的优势。一是法律地位的权威性。无论是基于审委会成员构成的行政化因素，抑或是由于法律规定其为"最高审判组织"的制度优势，审委会较之审管办、办公室、纪检监察部门等具有审判管理职能的部门，有着较高的权威性。换言之，通过审委会作出的决议、出台的制度、组织的活动都具有较强的可行性和执行力。二是组织协调的高效性。在场景一中，审委会组织对发回、改判案件进行质量评查，实际上是一项事后性的审判管理，目的是查找和纠正案件质量差错，吸取教训，并根据具体情况给予承办人相应处罚。该项工作涉及到审管办（提交评查报告、提出评查意见）、纪检监察部门（提出处罚意见）、政治处（执行处罚决定）以及相关业务庭（组织总结整改），如果没有审委会作为平台，单靠某个部门牵头协调或几个部门互相协调，既浪费资源，耗费精力，又难以取得很好效果。再如场景二，该院审委会讨论的《关于当前处理民商事新类型、敏感、疑难案件的若干意见》，旨在进一步统一和规范民商事案件办理标准，提高对新类型、敏感、疑难案件处理能力，有效化解宏观经济形势变化引发的各类矛盾纠纷。涉及到此三类案件的立案、调解、审理、执行等多个审判环节，也必须依赖审委会的组织协调。三是管理成效的显著性。审委会审判管理的直接成效，从上述对场景一、二的分析便可看出。与此同时，审委会在发挥其各项职能的过程中，也在潜移默化地产生着提升法官业务素质、创新审判管理机制的效果。例如审委会在讨论重大疑难案件、案件质量评查、组织业务学习的过程中，实质上构成了对所有参会人员的互动式培训。同时，培训成果在非委员列席（如场景三）和庭务会制度的催化下，辐射到了更为广泛的群体。这样的培训模式实现了"在学习中实践，在实践中学习"，契合了"从知识型向能力型培训转变，从理论性培训向实践性培训转变，从灌输式培训向互动式培训转变"，[2]客观上提升了委员和法官的业务素质，间接地提升了案件审判质效。

四、构建以审委会为核心的基层法院审判管理体系

综上所述，笔者认为，当前形势下基层法院审判管理体系的总体架构应当是：建立以审判委员会为核心和主导，院长宏观管理、审判管理办公室专门管理、庭长微观管理、相关职能部门协同管理相结合的"一体多元化"审判管理体系。

（一）强化审委会主导审判管理工作的核心地位

在审委会为核心的审判管理工作框架下，基层法院的审判管理工作格局可以用"分块实施、扎口管理"来概括，要实现各管理单元的分工负责、政令畅通，协作配合，必须加强审委会这个"扎口"的机制和制度建设。在笔者看来，关键在于两个方面：

1、加强力量配备。审委会委员只在召开审判委员会时才聚在一起，大多数基层法院审委会没有专门机构和人员专职负责日常工作。《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》规定：中级以上人民法院可以设立审判委员会日常办事机构，基层人民法院可以设审判委员会专职工作人员。为此，基层法院可以从审管办、研究室或者其他业务部门抽调若干名具有较强审判业务能力、理论调研能力和协调沟通能力的审判人员作为审委会专职秘书。除负责审委会日常事务外，还承担论证、参与撰写审委会拟总结、推广的审判经验、对审委会研究决定的案件和有关审判管理事项进行督办、组织调查研究审判工作中的重要问题、收集相关信息等职责。

2、完善相关制度。《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》规定：审判委员会以会议决议的方式履行对审判工作的监督、管理、指导职责。为此，在审委会的决策管理层面上，应当制定相应的议事规则，对审委会决策审判管理工作作出程序性规定，要求审判管理的重大措施都须经审委会把关，提高审判管理措施的权威性和公信力。[3]

（二）完善审委会框架下的综合性审判管理体系

1、院长的宏观管理层面。院长的宏观管理主要是指院长及各分管院长对审判管理工作的决策管理。在院长宏观管理层面，应当建立审判管理的专题调研制度，院长可根据各自分管的范围，对审判工作中发现的问题开展调查研究，也可以就在讨论疑难案件、质效指标分析、案件质量评查、法官业绩考评等工作过程中发现的问题或审判经验，要求相关业务庭会同审委会专职秘书开展专题调研和总结，为业务指导和领导决策提供科学的参考依据。

2、审管办的专门管理层面。审管办作为专门的审判管理机构，应当着重围绕自身的管理职能进行相关的制度构建和机制创新。结合基层法院工作实际，笔者认为基层法院审管办在审判管理方面主要行使审判流程管理、审判质效指标统计和运行态势分析、案件质量评查（初查）三个方面职责。为此，要建立汇报和通报机制，审管办要定期向审委会提交和汇报全院审判质效指标、审判流程管理、案件质量评查等情况，并以《审判管理通报》形式下发全院。同时，还要不断完善相关制度，如案件报结、审限变更的程序和标准、案件差错责任追究办法等等。

3、庭长的微观管理层面。开展好审判管理工作必须调动并发挥好各层面主体的积极性。院、庭长的审判管理工作不应当由于有了审判管理办公室的审判管理而有所削弱，相反更应当具有针对性。[4]笔者认为，庭长的微观管理主要应从四个方面入手，实现与审委会综合管理的四个"对接"。首先是要强化案件质量把关，做好与审委会讨论案件职能的对接。要加强对案件审理、评议、裁判文书签发等审判环节的监督和把关，对于重大疑难复杂案件及时提交审委会讨论。其次要强化法官业绩考核，做好审委会案件质量评查职能的对接。对于本部门在审委会案件质量评查中发现问题和差错的案件，要及时落实审委会处理决定，并组织有关人员认真总结。再次是要强化部门质效指标分析，做好与审委会分析审判工作运行态势职能的对接。对于审管办提交审委会分析点评的质效指标情况，庭长要立足本庭，放眼全院，进行细致的横向和纵向分析，及时总结和发现问题，采取措施加以改进。最后是要强化法官业务培训，做好与审委会组织业务学习职能的对接。针对审判实践中发现的新问题、新颁布的法律法规及上级法院指导性文件，在审委会组织委员和有关列席庭长学习后，庭长要及时组织本部门法官学习交流。

4、相关职能部门协同管理层面。对审判管理工作的推进，不仅是专门机构和审判业务部门的事情，其他相关职能部门也是审判管理工作的"助推器"。就目前基层法院工作实际而言，政治处应当做好法官业绩考评工作，认真落实审委会案件质量评查决议，将评查结果与法官业绩和待遇挂钩，奖优罚劣；纪检监察部门应当完善法官审判执行工作规范、违反审判纪律处理办法等制度，对信访投诉案件进行专门的质量评查，对办案不规范、违反程序办案乃至违法办案行为进行查处；研究室要充分发挥自身职能，与审委会专职秘书、审管办或其他业务庭人员一起，就审委会布置的调研课题或审判管理工作中发现的问题进行共同研究等等。