内容摘要：尽管我国的《行政诉讼法》没有规定行政诉讼简易程序，但是2010年12月13日最高院发布的《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（以下简称《通知》）对行政诉讼简易程序作了规定。目前，行政诉讼简易程序仅在个别基层法院开展试点工作。本文试图从经济学的角度分析行政诉讼简易程序的必然性及程序构建的路径选择。

一、行政诉讼普通程序设立的历史背景及合理性分析

《行政诉讼法》第6条规定："人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度，"第46条规定："人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。"这表明，在我国人民法院审理行政案件实行的是以合议制为原则的普通程序，即一切行政案件无论繁简、难易，一律组成合议庭适用普通程序进行审理。其原因主要有三个方面：第一，各级行政机关官本位主义严重，依法行政的意识不强，各种干扰司法独立审判的事件时有发生，实行独任制的简易程序不利于制约强大的行政权力；第二，《行政诉讼法》制定之初，我国的法治氛围不强，公民的民主法治意识尚处于萌芽阶段，维权意识不强，实行独任制的简易程序不利于更好的保护行政相对人的利益；第三，当时的"民告官案件"数量少影响大，行政审判法官及行政审判经验都处于匮乏状态，行政案件审理具有一定的难度。利用普通程序的合议机制，可以通过集体智慧确保一些重大疑难案件的解决。 因此我国的行政诉讼制度采用普通程序是与当时的法治环境及社会背景分不开的，具有一定的历史必然性。

尽管我国《行政诉讼法》确立的普通程序在特定的历史条件下发挥了重要作用并促进了我国行政诉讼制度的迅速发展，但随着社会的变化和时代的变迁，面对纷繁芜杂的行政诉讼案件，行政诉讼普通程序在某些方面显得捉襟见肘，单一的审判程序已经制约了行政审判活动的发展，只有对其进行改革才能适应目前我国繁杂的行政诉讼案件审理。

二、"帕累托最优"原理下的行政诉讼程序改革

1、行政诉讼程序改革的应然性分析

美国经济学家萨缪尔森认为："稀缺这一事实存在于经济学的核心之中。没有一个社会达到了一种无限供给的乌托邦。物品是有限的，而需求则似乎是无限的"。 这一观点同样适用于行政司法活动，作为一种社会活动，其也要消耗一定的社会资源，来实现其价值目标--公平、正义，而其所消耗的资源不是无限供给的。

近几年来，行政诉讼案件日益增多，从而使得有限的行政司法资源与繁杂的行政司法任务之间的冲突日益凸显。以扬州市邗江区人民法院为例，2001年该院共受理行政诉讼案件10件，而2010年该院受理行政诉讼案件31件，十年间，该院受理的行政诉讼案件数量翻了两番，而行政审判人员并未增加，行政法官的人均收案数成倍增长。面对快速增长的行政诉讼案件，有限的司法资源已不能满足行政诉讼的需要。如何有效的进行行政司法资源配置，以缓解法院内部案多人少的压力，成为行政审判活动必须面对的问题。

此外，随着社会经济的不断繁荣和公民诉讼意识的不断增强，行政诉讼案件的种类也呈现出了多元化趋势。越来越多的公民改变了多一事不如少一事的心理，完成了由"厌诉"到"好诉"的蜕变，致使法院受理的行政诉讼案件激增。而在这些案件中，事实清楚、法律关系简单、权利义务关系明确的案件占了很大比重。对于这些案情简单、标的额较小的行政诉讼案件，如果仍一味的遵循行政诉讼普通程序原则，要求所有的案件都组成合议庭，经过繁琐的庭审和漫长的审理周期，则不仅使审判人员及当事人都显得力不从心，而且是对行政司法资源及当事人的财力、精力的极大浪费。

在行政诉讼普通程序下，我国目前的行政资源配置存在着匮乏与浪费并重的问题，即目前我国的行政资源配置未实现"帕累托最优"。"帕累托最优"是指一种资源分配状态，在这种状态下如果不使任何人情况变坏则不能再使某些人情况变好，意即目前的状态是一种最优的选择。从法律经济学的角度看，对于行政司法活动而言，如果通过一种行政司法资源的配置，能够使行为人获益的同时不损害其他行为人的利益，那么这种配置和调整是合理的，当这种过程没有进一步改进的必要时，行政诉讼效率处于最佳状态，从而实现了行政司法资源配置的"帕累托最优"。与"帕累托最优"相对应的概念是"帕累托改进"，是指一次改变更够至少有利于一个人，而不会对任何人造成伤害。对于我国目前的行政诉讼制度来说，显然还存在通过重新配置行政资源来提高行政效率的必要性与可能性，存在"帕累托改进"的空间。

2、行政诉讼简易程序--行政诉讼普通程序的替代正效应

根据经济学中的替代效应，当某一物品的价格上升时，消费者倾向于用其他物品来替代变得较为昂贵的物品，从而最便宜的获得满足。行政司法资源的配置也存在类似的问题。与十年前相比，我国目前的行政审判资源并未得到增加，行政诉讼案件数量却激增，审判资源缺乏与行政案件数量增加之间产生了严重的矛盾。不分类别一律采用合议制的普通程序显然已不能满足行政诉讼制度的需要。而适时的引入行政诉讼简易程序，将一些案情简单、事实清楚的案件从行政诉讼普通程序中分离出来，用简易程序替代普通程序，可以使我国的司法资源得到更好的配置。

三、行政诉讼简易程序的制度构建--以法律的机会成本为基础

机会成本是经济学上的概念，是指人们选择一项行动而放弃的其他所有行动中的最大代价，或者资源投向一个用途而不得不放弃投向其他所有用途中的最大的用途。 法律的机会成本，也叫选择成本。 当人们按照法律规定来选择自己的行为时，必然存在"做什么"，"不做什么"的问题，从而意味着丧失了某种机会收益，承担了相应的机会成本。一项合理的法律规范，从全社会的角度看，必须是守法收益大于守法成本，全社会守法的净收益大于零。守法的机会成本高，法律必然难以实施。对于行政诉讼而言，如果法定程序设置的过于复杂，诉讼收益小于诉讼成本的话，则法律的机会成本过高，该项法律不是一项合理的法律。具体到行政诉讼简易程序的设置上，则要确保该程序的简约性与快捷性。对于案情简单，适宜快捷审理的案件，如果行政诉讼审理周期长，审理过程繁琐，则通过诉讼途径寻求保护的机会成本会变高。此时，一部分权益受到侵害的主体可能选择忍气吞声，放弃利益；而另一部分主体为了使自己的权益在最短时间内得到最快的保护，减少精力和财力的损耗，则往往会选择上访、围攻政府等非正常途径来解决问题。这种途径即是当诉讼成本增加时，公民放弃司法救济而选择的负的司法替代品。负的司法替代品与整个社会的高效运转和依法管理是格格不入的，当负的司法替代品增多时，社会必定会进入一个无序的状态。

因此，行政诉讼简易程序在设置的时候应尽量降低法律的机会成本。

1、便捷高效原则

波斯纳认为："公正在法律中的第二个意义，就是效益。" 简单的讲，诉讼效益就是以最低的诉讼成本来取得最大的法律效益，实现诉讼目的。行政诉讼简易程序在制度设计时必然也要体现效益这一要义，以降低行政诉讼法的机会成本。1）采取独任审判方式。行政诉讼的独任审判方式在设立上可以参照我国的民事和刑事诉讼简易程序。针对案情简单、权利义务关系明确或者诉讼标的额较小的案件可以由审判员一人独任审判，庭审环节可以简化和合并。在审判期限上独任制审判的审理期限也要短于普通程序。对于可以当庭宣判的案件应该当庭宣布，以提高审判效率。2）采用灵活的送达方式。对于适用简易程序的行政诉讼案件，在文书的送达方面也可以采取灵活的方式，只要能确保文书能有效送达，电话、短信、传真等送达方式皆可运用。3）简化诉讼程序。对于案情清晰明了，当事人双方对法律事实方面争议不大的案件，可以适当简化诉讼程序。在开庭审理过程中，简化法庭陈述、举证、质证、辩论、最后陈述等环节，提高效率。

2、简普分流原则

行政诉讼简易程序的设置，可以使许多案情简单、性质轻微的案件及时结案。但对于一些案情复杂、社会影响较大的行政诉讼案件，则仍应该适用普通程序，以达到"简出效率，繁出精品"的效果。不论繁简，而将所有案件一律机械适用普通程序或者简易程序都是违背审判规律的。因此，对于行政诉讼一审案件，在立案时即应实现分流，根据案件的繁简程度转入普通程序或者简易程序审理。根据最高人民法院发布的《通知》，适用行政诉讼简易程序的案件范围主要包括以下三类案件：第一，涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场做出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；第二，行政不作为案件；第三，当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。

对于《通知》关于行政诉讼简易程序案件范围的规定，笔者认为对于社会影响力大的案件，即便是基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确，亦不可适用简易程序。行政案件往往涉及官民纠纷，其所造成的社会影响力一般要大于普通的民事案件，因此，对于已经或者可能产生较大社会影响力的案件，即便符合事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的规范要求，亦应采纳普通程序，以防止在案件审理过程中出现行政干预行为或对案件定性不准确，造成不良影响。

同民事诉讼简易程序一样，行政诉讼简易程序也存在与普通程序的转换衔接问题。对于适用简易程序进行审理的行政案件，如果在审理过程中发现该案件争议较大、案情复杂，本身并不适合通过简易程序进行审理，则法院必须将其转化成普通程序。简易程序转换成普通程序后，势必存在两者之间的链接问题。笔者认为，对此也可以参照民事诉讼程序的转化进行设计，通过延长举证期限、审理期限、组成合议庭等方式确保行政诉讼当事人双方的权利得以保障。

3、行政诉讼和解原则

行政和解是指行政主体和行政相对人，在第三方调解之下或者双方在自愿合法的基础上，针对行政争议进行协商、相互让步，从而均衡公共利益和个人利益，有效解决行政争议的一种争端解决方式。 本文所指的行政和解是指在行政诉讼过程中，行政主体及行政相对人达成协议，有效解决争端的一种方式。尽管我国的行政诉讼法上没有行政和解的规定，在理论上也存在"公权不可处分"、"行政意志优于私人意志"等观点，但行政和解在实践中大量存在。依法行政原则，亦非不可与契约自由原则相互调和。 实践中，行政和解其实"潜伏"于行政诉讼的整个过程。

与行政诉讼普通程序相比，在行政诉讼简易程序中进行行政和解具有天然的优越性。首先，采用行政诉讼简易程序进行审理的案件主要是案情简单、权利义务明确清晰的案件，可以避免行政主体与行政当事人之间通过行政和解协议损害第三方利益；其次，采用行政诉讼简易程序进行审理的案件，当事人双方之间的争议不大，为行政和解协议的达成奠定了基础；最后，适用行政诉讼简易程序进行案件审理，步骤灵活简捷、审理氛围融洽，当事人之间的对峙情绪较弱，更有利于和解协议的达成。因此，在制度设计上，可以将行政和解制度纳入到行政诉讼简易程序中来，实现在立法上对该制度的认可。

当然，并不是所有适用行政诉讼简易程序进行审理的案件都可以进行行政和解。行政机关与行政相对人之间进行和解主要存在于以下三类案件中。第一，涉及行政裁量权的案件。行政机关对其做出的具体行政行为有裁量权是进行行政和解的前提。因为，行政机关拥有一定的裁量权，其才可以在裁量权的范围内与相对人进行和解，否则，极有可能因为其协议突破了其本身的权限而归于无效；第二，行政契约类案件，行政契约本身就体现了协商、合意等行政民主精神，行政主体与相对人之间因为行政契约产生纠纷自然可以通过和解解决；第三，行政赔偿、行政补偿案件。根据法律规定，赔偿、补偿诉讼可以适用调解，则也可以适用行政和解。第四，行政不作为案件。行政不作为案件中，如果行政机关在行政诉讼过程中启动了作为程序，而相对人在行政机关作为后亦不愿追究行政主体的不作为责任，主动撤诉，则双方是以实际行动达成了和解。

四、结语

传统法学习惯于将法律的目标固定于"公平"、"正义"，并认为追求效率势必会影响到法律的公平、正义。随着法律经济学的发展，中国的司法理论界和实践界也逐渐认识到效率也应该是法律的追求目标。根据科斯定理，所有的法律活动，包括立法及司法活动都要以资源的有效配置和利用为目的，这里的资源的有效配置和利用就是通常所讲的法律效率。在行政诉讼过程中引入简易程序是符合法律的效率目标的，也必然能更好的实现法律的公平正义。