内容摘要: 随着农村社会转型的加快，国家三农政策变革的深入，因土地承包引发的农村土地承包经营纠纷日益增多，如何正确、及时、妥善处理此类纠纷，成为当前社会关注的重点。探讨农村土地承包经营纠纷涉及的法律理解和适用问题以及完善纠纷解决机制已成必需。

关键词: 农村土地  土地承包经营权  解决机制

作为国民经济的基础性产业，农业的发展对我国经济社会的全面、协调、可持续发展具有重要意义。农村社会的稳定事关全社会的稳定大局，对农业的健康发展至关重要，而农业和农村问题的关键和实质就是农民问题。近年来，随着农村社会转型的加快，国家三农政策变革的深入，中央一系列惠农政策的实施实施，农民从土地上获得的收入显著增多，农民日益珍惜自己的土地，因土地承包引发的农村土地承包经营流转纠纷日益增多， 给农村经济发展和社会稳定带来不利影响。本文立足农村土地承包经营权流转纠纷案件的审理，针对农村土地承包经营流转纠纷现行解决机制的缺失，结合自身工作实践与探索，就完善农村土地承包经营流转纠纷解决机制提出对策，以期对审判实践和工作实务有所裨益。

一、农村土地承包经营权流转的内涵

农村土地承包经营权是指以种植、养殖、畜牧等农业用途为目的，对国家或者集体所有的农用土地占有、使用、收益和处分的物权。农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包中以物权性质的土地承包经营权有效存在的前提条件下，在不改变农村土地所有权性质和主体种类以及农村土地农业用途的基础上，原承包方自愿依法将该物权性质的土地承包经营权，或者从该物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能等转移给他人的行为。

2003年《农村土地承包法》基本还是坚持了物权化的观点，将农村土地承包经营权纳入了传统的财产权中的物权体系，只是其区分家庭承包的土地和其他方式承包的土地，对前者实行物权保护，而对后者实行债权保护。2007年颁布的《物权法》在第三编"用益物权"编中第十一章也集中规定了"土地承包经营权"，土地承包经营权的用益物权性质彰显无遗。 具体而言，结合《农村土地承包法》和《物权法》有关条款，农村土地承包经营权流转的基本特征：

1、农村土地承包经营权以物权性质的有效存在为前提。即只有物权性质的农村土地承包经营权可以流转，而债权性质的农村土地承包经营权不能流转。

2、土地所有权权属关系和主体种类具有不变性。农村土地所有权包括国家所有权和集体所有权两种。农村土地承包经营权不管以何种性质和形式流转，都不会改变土地所有权的权属性质。同样，也不会改变分属于国家、村集体、组集体、乡镇集体的土地所有权主体。

3、流转使用具有限定性。农村土地承包经营权后不的改变承包地的农业用途。《农村土地承包法》第十七条第一款规定："维持土地的农业用途，不得用于非农建设。"这一规定决定了承包地必须用于农业生产的特性。

4、流转具有自愿性和契约性。即承包方有权依法自主决定农村土地承包经营权是否流转以及通过何种方式流转，任何组织和个人都不得强迫承包方流转承包经营权。不管通过何种方式流转，都必须在平等协商的基础上，签订农村土地承包经营权流转合同。

5、流转期限具有一定的限制性。不管以何种方式流转，都不得超过原承包期的剩余期限。如采用出租方式，承租方取得的承包地租期一般较短，最长也不超过20年。

二、农村土地承包经营权流转纠纷的主要类型及特点

（一）土地承包经营权流转纠纷的主要类型

1、从纠纷主体来看，当事人主要涉及作为发包方的村民委员会或集体经济组织与作为承包方的农户之间以及承包户与受流转户之间，一部分涉及土地征用方。在多发的农村土地承包经营权流转纠纷中，由于缺少具有管理实效的组织机构，作为直接管理者的村民委员会也只能在农户的流转中起到微小的作用。大多数流转纠纷存在于流转户与受流转户之间。如果在流转时村委会有参与行为的，就会形成三方纠纷。

2、从纠纷的起因来看，纠纷的产生的原因复杂多样。大致有：从二轮承包起就未曾明确经营权的公用地、抛荒地的代种、转让所引发的纠纷；因口头约定流转协议、流转协议内容无效或显失公平等引发的纠纷；因离婚、法定继承和遗嘱继承等未及时变更承包方引发的纠纷；因土地征用补偿、基础建设拆迁等引发的纠纷等等。

3、从纠纷的形式来看，呈现出复杂多样的特点。较常见有农村土地承包合同纠纷、农村土地承包经营权侵权纠纷、农村土地承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、农村土地承包经营权继承纠纷等。

4、从纠纷内容看，主要表现为对承包经营权的主张、集体经济组织成员身份的确认、土地承包合同及流转合同内容的认识分歧等。以农村土地承包经营权流转纠纷为例，由于当事人对法律法规认知的匮乏甚或对土地权利的不专注等原因，所签订的流转合同诸如履行期限、承包面积、土地四至以及流转费用等重要事项均约定不明，导致纠纷。

5、从纠纷的解决方式来看，诉讼中调解和撤诉结案的占较大的比例。主要是案件当事人多具有地域同一性及身份特定性的特点，即当事人一般是同一集体经济组织或同一乡、村的行政区划范围内的农民，有浓厚的"人情"氛围和基础，只要法官工作方式得当，在让当事人理解法律规定的基础上做深入细致的调解工作，案件大多能以调撤的方式结案。

（二）土地流转纠纷案件主要特点

1、是诉讼主体多为村委会、村小组等集体经济组织与自然人，自然人与自然人之间的纠纷案件也占相当比例。有要求支付被告土地承包费或是解除承包合同收回土地，有村民要求村集体履行土地承包合同；另外还有是在土地转包后发生的承包费纠纷以及土地征用补偿费纠纷。

2、起诉时间具有较强的季节性和规律性。农村土地承包合同案件大多发生在每年的春季和冬季，究其原因，主要是农民大多在春播或是秋种时，因为对土地的使用权协商未果而诉之法院，而在其余时间由于农作物已经种植，故发生纠纷的概率较小。另外，村委班子换届之时也是土地纠纷案件多发时间。

3、纠纷的原因具有复杂性。近年来，农村土地纠纷之所以呈迅猛上升之势，有着深刻的社会及历史背景。首先，社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是土地纠纷增多的直接原因。土地作为最为稀缺且不可再生的资源，当今农民对土地的依赖依然很强，社会保障体系也仍未将农民容纳进去，因此，一旦丧失土地或土地权益受到侵害，他们将失去仅有的生活资料，其基本生存都将成为一个严峻的问题。

4、呈现群体性。群众与基层组织之间的土地纠纷，涉及人数众多，容易引发群体性事件。村民之间因土地纠纷激化，往往全家乃至全家族一齐上阵，容易发生群殴等重大案件，给社会稳定带来压力。

三、农村土地承包经营权流转中主要问题

（一）制度设置中的障碍

1、农村土地所有权界定不够严格。我国《宪法》第十条规定："农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有……"。 农村土地归农村集体组织所有。但在实践中，农村土地所有权的主体界定却并不明确，并在很大程度上处于混乱与虚化状态之中。目前，我国农村土地所有权主体主要包括三类，即村集体经济组织、组集体经济组织和乡镇集体经济组织。

但实际上乡、村、组三级集体经济组织只是名义上或者法律上的所有者，而真正的所有者是国家，因为乡、村、组不具有对农村土地的实际控制权。农村集体土地所有权的这种主体多元化与主体界定的模糊，造成了实质上农村土地所有权主体的虚置。相关土地法律法规也只规定了农村土地所有权的归属问题，但没有对农村集体土地所有权主体的经济地位、法律地位、财产地位及其职能范围、行为方式等给予明确规范，从而导致农村集体土地所有权在现实生活中的不规范运动，引发诸多不利于农村土地承包经营权流转的负效应。

2、流转方式规定不够明确。一是《农村土地承包法》规定的家庭承包的农村土地承包经营权主要流转方式有4种，即转包、出租、互换、转让，而《物权法》规定的家庭承包的农村土地承包经营权主要流转方式只有3种，即转包、互换、转让。《物权法》没有将"出租"规定为农村土地承包经营权流转的方式，造成了法律适用上的不一致。二是《农村土地承包法》和《物权法》除规定主要流转方式外，均提到"或者以其他方式流转"，但"其他方式"究竟是什么?在实践中如何界定和把握?《农村土地承包法》提到的代耕、入股、抵押、继承是否都属于其他方式，都很难回答。这给农村土地承包经营权流转实践和司法实践制造了难题。

3、发包方同意权的不适当设置。《农村土地承包法》第37 条规定，采取转让方式流转土地承包经营权的，应当经发包方同意。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第13 条规定，承包方未经发包方同意，采取转让方式流转其土地承包经营权的，转让合同无效。但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。这种规定存在诸多问题。一是违背了物权法法理，相比之下却和债权法法理更为接近，即转让需经发包人同意，实质是将农村土地承包经营权视为债权。这显然与《农村土地承包法》和《物权法》的立法目的和宗旨相背离。  "同意权"只会为集体组织不当干预农户私权利设置冠冕堂皇的借口，"实践中如果承包方与发包方的人际关系不良，他所提出的流转申请发包方就不会同意(因为法律并未规定何种情形下应同意转让流转)，为此，土地承包经营权正常合理流转将障碍重生。"

4、发包方的不确定性。根据我国宪法的规定，农村土地的所有权属于农村集体。农村集体作为农村土地流转的一级市场，属于广义的土地承包经营权流转的主体，农村集体乃是根源。但现有法律对农村集体土地所有权的主体称谓不清，有"集体"、 "劳动群众集体"、"村农民集体"、"乡(镇)农民集体"、"村内各该农业集体经济组织"等等。并且，现行法律并没有明确规定农村集体土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位。"'农民集体'并不是一个严格法律意义上的概念，更多的是一个政治意义上的名词。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，意指全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，并不能成为法律关系的主体。"

（二）实践操作中的不足

1、行政手段的干预。一些基层政府和农村集体组织以发展规模农业的名义，对土地承包经营权的流转下硬性指标，要求土地流转必须达到一定规模，以凸显自己的"政绩";个别地方甚至强行收回农民的承包地，用于搞所谓的"开发"。这种以行政权力强行介入正常的民事领域以直接参与代替监督的做法，实际上剥夺了农民作为土地承包经营权流转市场的主体的地位;土地流转价格的形成，也不是通过市场来决定，由转让双方平等协商，共同确定，而是由政府部门越俎代庖，极易侵害农民的合法权利。就农民自身而言，乡村组织对承包经营权转让干预越多，他们的抵触情绪就越大，不愿意为了不确定的收益而放弃自己的土地，容易产生纠纷。

2、流转手续不规范。根据《农村土地承包法》第三十七条和第三十九条第二款规定，农村土地承包经营权流转的，当事人双方应当签订书面合同，并应当经发包方同意或者备案;代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。这样规定的目的，在于通过书面的形式和备案的形式规范农村土地承包经营权流转行为，避免争议的发生。即使引发了争议，也有书面凭证予以解决。但是，由于农村"熟人社会"的特点，在农户之间的土地承包经营权流转中，大多数人认为都是乡里乡亲的，没有必要履行相关手续，因此都是私下流转农村土地承包经营权，不签订书面合同或契约，只进行口头约定;有的即使签了书面合同，但条款不规范、不完善，流转方式不明确，流转合同双方的责、权、利关系没有明确规定，没有违约责任和保障条款，没有注明流转期限，没有充分考虑市场变化因素等等问题，一旦引起纠纷就很难调解。

3、国家三农政策变革带来的影响。农村土地第二轮承包初期，农民负担较重，农民经营土地的积极性不高，一些地方出现了弃耕、撂荒甚至拒绝承包土地的现象。随着国家三农政策的不断变革，农民承包经营土地所负担的费用日益减轻，土地收益日益提高。原本那些因为承包经营土地成本高收益低而将承包经营权流转给他人而外出打工的农民，有的要求收回土地承包经营权，有的要求增加流转费用，有的因协商不成抢种土地而大打出手。因为当事人不能预见的国家政策改变，如果再继续履行原来的约定，在当事人之间无疑造成了显失公平的结果。另外高速公路、国道、省道、城镇工业园区建设等国家土地征用补偿，增加了纠纷的发生。

4、镇、村组织管理服务的缺位。集中表现在对农户土地流转行为的规范和管理方面：（1）村级干部法律素质较低。很多村干部对土地承包法律法规一知半解，对国家政策掌握不全，认为土地承包经营权流转是农户自己的事，村里不必管。（2）很多地方的土地承包经营权证书发放不到位。土地二轮承包时，各村为解决历史上遗留的欠缴经费问题、计生问题，而将农户的证书扣留不发，有的村因农户相互之间存在矛盾也将矛盾户的证书暂且扣留后又忘了发放。这些情况在各镇、村均不同程度地存在。在具体案件的审理中发现，没有发放承包经营权证书的农户进行的承包经营权流转，比已经发放证书的流转产生纠纷的概率要高得多，而有一方农户持有证书的纠纷比双方均无证书的纠纷处理起来难度也相对较小。

5、滞后的农村社会保障制度。一直以来，我国农村土地不仅仅作为生产资料的功能存在，而且还作为生活资料的功能存在，国家和集体在给予农民承包地后，不再为其提供生老病死的社会保障，使农村土地在保障国家粮食安全、农业稳定的同时，还承载着对农民生存保障的责任。尽管近两年我国试点推行了新农村合作医疗、农村最低生活保障和农村养老保险制度，但覆盖面还非常小，标准也非常低，尚不能给予农民充分的生存保障，广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活资料作为"活命田"和就业"保险田"。因此，不建立农民的社会保障制度，就不可能让农民真正感受到离开土地的安全感，也不能从根本上增强农民抗拒市场风险的能力。

（三）现行纠纷解决机制的缺失

1、农村基层干部法制观念的相对滞后。随着综合实力的不断加强，我国的法治化程度越来越高。农民面对日益开放文明的社会，面对新闻媒体的法制宣传教育，他们的法制意识在潜移默化中得到了强化。当遇到权益受到侵害时，他们不再姑息、躲避、忍让，而是大胆地拿起法律武器来维护自己的合法权益。相对而言，农村基层干部则未能顺应时代潮流，将自己的思想提高到一个新的高度来观察分析问题，更不能适应形势发展，学法用法，用法律规范自己的行为。面对新情况、新问题，他们仍用老经验、老办法来处理，当然难以取得好的效果。透过农村土地纠纷分析，正是由于农村基层干部未能适应新形势的需要转变自己的思想观念和作风，未按《农村土地承包法》规定的程序来进行土地发包，并且还存在任意侵犯农民土地承包经营权的行为，引发农村土地承包经营权纠纷的发生。

2、司法救济效率的低。一是审理时间迟延。法律赋予法官在案件审期过大的自由裁量权、致使民事、经济案件的法定审期(一审6个月，二审3个月)往往得不到遵守，实践中对于土地承包经营权纠纷的案件一般都会超出审限的规定。最高人民法院公布的数据显示，2009年，最高人民法院受理案件  13318件，审结11749件，地方各级人民法院受理案件1137万余件，审执结1054万余件。 但不能按期审结的民事、经济案件可能占该类案件总数的20%左右，说明了问题的严重性。二是调解审判不分。判决与调解都是法院行使审判权的方式，但在实践中调解的自愿合法原则并未得到很好的贯彻，由于要追求调解率及法官对调解的个人偏好致使"和稀泥"式的调解层出不穷，而调解可在判决做出前的任何阶段做出，这正好满足了法官的偏好而损害了当事人的利益。2009年审结的一审民事案件中，调解和撤诉结案359.3万件，高达62%。 其中有很多公民的诉权没有得到有效实现。三是执行难。执行是救济制度中最后一个环节，没有执行的救济制度本身存在的必要性将受到怀疑，严重影响了司法救济的公正与效率，这些情况在土地承包经营纠纷中同样存在，在承包人一方胜诉后往往难以强制执行。

3、土地承包经营权仲裁制度还不完善。土地承包经营权仲裁对于解决农村承包经营权纠纷具有很好的现实意义。但《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》刚颁布，土地承包经营纠纷仲裁的仲裁机构、仲裁规则还不统一，仲裁效力还不确定，仲裁裁决的执行也没有保障，很难在实践中起到作用，使承包人缺乏一种便利、低成本的救济措施。

4、解决纠纷纷各方式之间缺乏机制衔接。随着社会主义市场经济体制的建立，出现了利益主体的多元化格局，社会中各种矛盾错综复杂，仅仅依靠诉讼的方式难以高效高质地解决纠纷。在人民法院承载着巨大的压力面前，诉讼调解的力量是单薄的，而农村土地承包经营解纷各方式之间尤其是诉讼调解与非讼调解之间缺乏机制衔接，无法形成合力。

四、对于完善土地承包经营权流转的思考和建议

（一）逐步建立和完善相关法律制度

1、进一步确立农民是农村集体土地所有权主体的观念。《物权法》对现行法律制度和政策措施的肯定和继承，完善了不动产统一登记制度和土地征收补偿制度，构建以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系。同时，进一步厘清土地承包经营权与土地所有权之间的关系，从体制上理顺集体经济组织与农民的土地财产关系，为解决保护农民正当土地权益提供有力支持。

2、尽快制定出台农村土地承包法的实施办法。增强这部法律的可操作性以及适应发展农村基层民主和市场经济的要求，对土地法、村民委员会组织法等有关法律进行修订时重点解决农村集体土地所有权。农村集体土地的所有权仍然是人民公社时期旧构架，产权不够明晰，农民很难通过参与到集体土地的管理和使用。完善农村土地所有权的实施程序，实现所有权主体的自主化，为承包经营权的流转提供良好的空间。

虽然土地承包经营法中，对于土地的权利登记作了规定，但是远远不能满足于实践中的情况和需求。尽快出台《土地登记法》，将土地承包经营权统一到土地登记中，进一步明确土地流转中的权利和义务范围，便于土地流转的管理和规范化。

（二）完善多元化土地纠纷解决机制

1、要拓宽纠纷解决渠道。根据《农村土地承包法》第 51条的规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。解决土地纠纷矛盾，应当是诉讼、调解、仲裁等多管齐下，为那些不愿意通过诉讼解决纠纷的当事人提供多种救济渠道，使更多的土地纠纷在诉讼外迅速、便利、妥善地得到解决，舒缓法院的压力，使有限的司法资源得到合理的利用。形成党委领导，政法综治牵头协调，职能部门共同参与，社会力量整体联动的多元一体的大调解格局和工作体系，实现诉讼调解与非讼调解的合理衔接。

2、建立农村土地矛盾排查机制。政府相关部门要深入农村开展土地纠纷和不稳定因素的排查调处工作，做到土地问题"早发现、早处置"。对排查中发现的土地纠纷苗头，及时报告相关部门协调处理，职能部门要提前介入，做好纠纷当事人疏导稳控工作，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。

3、健全农村土地纠纷处理机制。各级党委、政府要充分认识解决农村土地纠纷的重要性和紧迫性，要建立健全处理土地纠纷的调解、仲裁机构，组织专人、集中力量，地主动深入农民中及时处理发生的土地纠纷，防止矛盾激化引起不良事端，使调解工作成为预防和解决土地纠纷的第一道防线。

4、完善司法救济制度，提高司法效率。赋子争议标的较小、权益侵害不是特别大的当事人选择适用简易程序，以节省救济成本。土地承包经营权制度纠纷的争议标的一般都较小，应尽可能适用简易程序。对于包括土地承包经营权纠纷在内的很多纠纷，争议标的较小或者权利人地处偏远，适用小额诉讼程序，便于及时而快速地处理案件，并可最大程度地减少权利人司法成本的支出。同时，扩大立案范围，加大执行力度。在加强司法独立、使司法脱离行政的影响以后，应明确将土地承包经营纠纷和征地纠纷列入司法审查的范围，给土地权利人以最有力的保护。同时应加大对判决执行的人力、物力投入;对拒不执行判决的，应加大处罚力度，包括罚款、拘留甚至定罪量刑，从而加大执行力度。

（三）加强对政部门、村集体及承包人角色定位

在土地承包经营权流转中，行政部门、村集体之所以不能充分发挥其效用、提供良好的服务，甚至出现侵害承包人的利益，基本的原因在于三者之间科学的分工安排。对于承包经营权人，除遵守相关法律外，应当对土地的流转享有充分的自由处分权利，并以自己的名义作为流转合同的主体，参与流转合同的制定和签订。对于村集体，应当对本集体经济组织成员的土地流转进行监督和管理，发现违法情形，提当及时提醒，并上报相关职能部门；向村集体成员提供信息交流、流转指导等，做好服务工作；做好本集体的流转状况的备案和梳理，发现矛盾应当积极协调。对于政府部门，应对村集体、或下级政府在土地承包经营权流转中的行为进行监督，及时纠正土地流转过程中的违法行为。乡镇政府农村服务机构，应当建立土地承包经营权流转信息库，及时发布流转供求信息，提供交易场所、合同范本，流转业务指导和咨询服务。

行政部门、村集体应当尽量减少利用权力，对承包人经营权流转的干涉。即使在为发展经济而开发农业项目或者有他行政部门、村集体主导的土地流转中，也应当严格遵守相关法律，从维护农民权益以及土地经济利用的角度出发，慎重推进土地流转项目，做好相应的解释工作和服务工作。

(四)提高对无地农民的社会保障水平

土地是农民的基本生产资料，农民靠农业为生，无土地则无生计。对农村存在的无地农民导致的人地矛盾问题，应主要通过发展方法解决。以社会主义新农村建设为目标，各级政府部门要积极主动地帮助部分无地、少地农民扩大就业领域，优先安排他们参加非农岗位的技能培训、技术学习，通过把大量农村劳动力从土地上解放出来，减少农民对土地的依赖程度。从转变思想观念入手，拓展农民增收致富空间，鼓励农民进城务工经商，走城镇化发展道路，在发展中解决人多地少的矛盾。改变目前农村社会保障政策中不区分有地无地的情况，对无地农民应实行政策倾斜，适当提高社会保障水平，缓解农村土地矛盾。

(五)积极探索新的土地流转方式

土地资源有限性和不可再生性，决定了土地价值随着社会经济发展呈增长趋势。现实中部分因流转产生的土地纠纷案件，就是因为签订合同时对土地价值增值情况预见不足，流转费用低廉，农民感到很吃亏引起的矛盾。有的采取流转费用随年限变化梯度增加的方法，但实行增加的梯度与土地价值自身的变化不相符合，亦会产生事实上的不公平，导致矛盾发生。目前城市周边农村土地流转中，改变土地使用性质的现象十分普遍，土地不能复耕，从长期来看对农民合法权益是一种损害。针对土地流转的现状，应大胆探索新的土地流转方式，可尝试采用土地使用权入股，将土地实物形态转化为价值形态，推动土地经营权流转，增加农民土地收益，稳定农村土地流转关系。

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