行政诉讼是法院应公民、法人或其他组织的请求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决一定范围内行政争议的活动。行政诉讼的目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政审判机关在查明案件事实之后，必须以一定的法律标准和尺度来判断具体行政行为的合法性。但在我国这样一个多元法域的国家，常会有两个或两个以上的法律文件对同一法律事实或关系做出了不同的规定，即法律规范的冲突。法院适用不同的法律规范，裁判就会存在很大的差异。研究和探讨行政诉讼中的法律适用冲突问题，不仅是一个重大的理论课题，同时又是一个紧迫的现实问题。本文结合司法实践，通过对行政诉讼中的法律适用冲突问题进行分析、对法律适用冲突问题的适用规则进行探讨，最后找出应对的措施，以求得人民法院在具体审判行政案件时能够正确合理的适用法律。

一、行政诉讼法律适用冲突的概念和特点

行政诉讼的法律适用冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实或关系有两个或两个以上的法律文件作出了不相同的规定，法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果。它具有以下特点：1、是发生在我国领土范围内的法律适用上的冲突。依据我国法律、行政法规、地方性法规与规章作出的具体行政行为，其法律效力只能及于我国领土范围内，这是我国行政诉讼在法律适用上不同于其他部门如民商事法律冲突的特点。2、是行政诉讼过程中的法律适用冲突。这不同于在行政程序中适用法律产生的冲突。在这种法律冲突中，主体是行政机关，而行政诉讼法律适用冲突的主体是人民法院。由于判决具有最终的法律效力，解决法律适用冲突的要求较之行政程序阶段更加严格和迫切。3、该冲突发生的前提是各种法律文件对相同的法律关系作出了不一致的规定，适用不同的规定，就会对具体行政行为作出不同的判断。4、法律适用冲突具有复杂性。冲突主要包括（1）行政法规与法律的冲突（2）地方性法规与法律的冲突（3）自治条例、单行条例与法律的冲突；（4）规章与行政法规的冲突；（5）地方性法规与行政法规的冲突；（6）规章与地方性法规的冲突；（7）法律解释与法律、法规、规章的冲突；（8）每种法律规范形式自身的冲突，包括法律之间的冲突、地方性法规之间的冲突、规章之间的冲突等。

二、行政诉讼法律适用冲突的种类

法律冲突的具体表现形式多种多样，且法律层次越低，冲突现象越多。根据我国目前行政审判的司法实践，主要表现为以下几种情况：

1、不同位阶的行政法律规范之间的冲突。不同位阶行政法律规范之间的冲突又称为层级冲突或纵向冲突。如法律、行政法规、地方性法规、地方规章之间发生的规范冲突。2、同一位阶行政法律规范之间的冲突。同一位阶行政法律规范之间的冲突又称为同级冲突或者横向冲突，如处于同一效力层级的法律之间、行政法规之间、地方性法规之间、部门规章之间、地方规章之间的冲突。它具体表现在两个方面，一是同一地区的处于同一位阶的法律规范之间的冲突。二是不同地区的处于同一位阶的行政法律规范之间的冲突。3、不同时期发布的行政法律规范之间的冲突。这种冲突为新法与旧法之间的冲突，又称为新旧冲突或时际冲突。4、特别法与普通法之间的冲突。这种冲突为特别法与普通法之间的规定不一致时所产生的冲突，又称为特别冲突。5、不同法域法律文件中的法律规范的冲突。即大陆与港澳特别行政区域就同一事项的规定不相同而产生的法律适用冲突，又称区域法律冲突。

 三、行政诉讼法律适用冲突形成原因分析

行政诉讼中的法律适用冲突是社会法律制度发展到一定阶段和程度的必然产物。导致我国行政诉讼法律适用冲突产生的原因是多方面的，主要有：     1、部门或地方受利益驱使导致法律规范制定的混乱，从而导致行政诉讼中的规范明显失衡。在中央和地方分权的背景下，有些地方政府部门为了使地方在相应的行政规范中扩大自己的权力以获取更多的利益，就有可能把本部门的利益纳入规范中予以保障。这就必然在整体上破坏上位法建立的平衡，从而与上位法发生抵触.

 2、现有预防制度本身的局限性，导致监督措施形同虚设。我国《立法法》虽然为防止下位法和上位法相冲突在制度层面上作过一些安排。《立法法》第89条具体规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照规定报有关机关备案。其备案的目的是为了对相关立法进行正当性审查。但问题是，由于享有立法监督权的主体不会因监督不作为而承担责任，致使实践中"'备而不审'现象之普遍"同时，由于法律规范制定主体不会因立法不具有正当性而受到追究，从而"使中国的立法工作成为随便怎么做、做好做坏都无所谓的一项不存在责任、不需要负责的'最幸福'的工作"。

 3、行政法规解释体制上优越性，导致司法审查和裁判处于依附的处境。根据行政诉讼法第53条规定，法院认为规章之间相互冲突的，法院对其适用并无最终决定权，而是要由最高法院送请国务院作出解释或裁决。这就使得行政规范在很大程度上优越于司法规范，从而在总体上消蚀了司法解释权的范围，使司法裁判在很大程度上面临着一种不能不接受既存的行政解释的状况。

4、司法解释上的多元性和立法性，导致行政诉讼规范越权现象较为严重。在法律存在漏洞的情况下，司法解释具有填补漏洞的作用。但从司法实践来看，我国司法解释体制上存在的问题主要有以下几点：一是行政诉讼中的司法解释的主体呈现"多元化"、"多级制"的趋势，导致司法解释缺乏规范的制度保障。二是行政诉讼中的司法解释带有浓厚的立法色彩， 导致立法机关对司法解释中存在的"越权"现象熟视无睹。

5、地区的差异性和多层级性，导致行政诉讼中的规范各自为政。一方面，地区之间存在差异性。我国地域广阔，各个行政区域的物质生活条件不同，政治、经济、文化发展不平衡，地方性行政诉讼规范必然带有地方特征。另一方面，职权之间存在多层级性。根据宪法和地方组织法的规定，国家权力机关、国务院、国务院各部委、省级权力机关和省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的权力机关和人民政府都有权相应地制定法律、行政法规、部委规章、地方性法规和地方政府规章，这样就导致行政规章制度存在多层级性。此外，除最高人民法院有权根据法律的授权制定和出台行政法律适用方面的司法解释外，各级人民法院可以制定出台行政诉讼中的各种程序性规范。由于没有对各级法院在行政审判中的权力进行明确的划分，以致在实践中各立其法、各行其事，造成各种行政诉讼中的规范、细则和办法在内容上重复、冲突、抵触。

三、行政诉讼法律冲突的选择适用规则及预防

（一）行政诉讼中法律冲突的适用规则 

1、层级冲突的适用规则。层级冲突又称为纵向冲突，是指不同效力等级的行政法规范之间因规定的不一致而产生的法律适用冲突。根据宪法和有关法律的规定，行政法律规范的层级高低依次是法律、行政法规、地方性法规和规章。下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。2004年最高法院下发的法[2004]96号《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）列举了下位法与上位法相抵触的11种典型情况，是我们在行政审判中解决法律冲突时适用规则的依据。同时，《纪要》还对法律、法规修改后如何适用下位法做了明确的规定，即"法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，人民法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用"。而对于民族自治地方的自治条例和单行条例与其他行政法律规范的层次关系，要视自治条例和单行条例的特殊内容以及制定机关、批准机关等具体情形来确定适用规则。

2、同级冲突的适用规则。同级冲突又称为横向冲突，是指效力等级相同的行政法律之间适用冲突。法律之间对同一事项的新的规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由最高法院报全国人民代表大会常务委员会裁决；行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决；同一机关制定的新的地方性法规、规章的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；地方性法规与部门规章对同一事项规定不一致时，最高法院《纪要》规定了选择适用的6种情形，但不能确定如何适用时，应中止行政案件的审理，逐级上报最高法院按照立法法第86条第1款第2项的规定送请国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，《纪要》规定了选择适用的5种情形，对国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以选择适用的4种情形。至于部门行政规范之间对同一事项规定不一致时，由于《纪要》没有规定，笔者认为，应由共同的上级主管部门裁决，部门行政规范与地方政府行政规范之间对同一事项的规定不一致时，由区域内的上一级人民政府裁决或由提请人民法院审查。但不管如何选择适用，要注意以下几点：（1）人民法院在审理行政案件时对规章具有选择适用权，对行政规范具有审查权。（2）人民法院参照规章的前提是审查规章，通过审查确定规章和规范的合法性，从而决定参照与否和是否适用。（3）人民法院经审查，认定相应规章合法，该规章即与法律、法规一样具有法律效力，法院在审理行政案件时应该适用，只不过适用的形式存在一定的差别，而对行政规范的选择适用，确要从严掌握，要慎重适用。

3、时际冲突、特别冲突的适用规则。（1）时际冲突适用规则。时际冲突又称为新旧冲突，是指不同时期发布的行政法律规范之间就同一事项因规定不一致而产生的法律适用冲突。对于新法与旧法的冲突，应当遵循新法优于旧法的规则。即当新法与旧法不一致时，人民法院应当优先适用新法。当然这一规则的前提也应当是：新法与旧法处同一效力层级。低层级的新法无权修改高层级的旧法。但人民法院在优先适用新法时，新法一般不得溯及既往。《纪要》还规定，"根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的"。（2）特别冲突的适用规则。特别冲突是指特别规定与一般规定之间因规定不一致而产生的规范适用冲突。特别规定是相对于一般规定的例外规定。行政审判中发生特别冲突时，应优先选择适用特别规定。也就是说，一般规定与特别规定的冲突，应当遵循特别规定优先的规则。对于特别规定的确定，应当注意除非一般规定对特别规定的形式作了特别规定，一般规定与它的特别规定应当是同一规范效力层级的，具有相同的效力等级。

4、区际冲突、区域冲突的适用规则。（1）区际冲突的适用规则。区际冲突是指一个主权国家不同法域的行政法规范之间因规定不一致而产生的法律适用冲突。从学理上看，可选择适用作出行政行为的行政主体所在地法，或者选择适用法院所在地法。（2）区域冲突适用规则。区域冲突是主权国家内没有隶属关系的行政区域间的行政规范因对同一事项规定不一致而产生的法律适用冲突。从学理上说，可供选择的处理规则主要有：第一，选择适用本行政区域的行政法律规范。第二，选择适用公民、法人或其他组织的行为地行政法律规范。第三，选择适用行为人户籍所在地行政法律规范、居所地法律规范或法人成立地行政法律规范。第四，选择适用不动产所在地行政法律规范。

5、行政审判对"行政规范"的适用规则。在理论和司法实践中，一般认为，行政规范，在行政复议中处于参照地位，但在行政审判中既不能作为依据也不能作为参照。而对于行政规范冲突的适用，由于《纪要》没有明确的规定，只是提出"国务院部门或者省、市、自治区人民政府制定的其他规范性文件对相同事项的规定不一致的，参照上列精神处理"。同时，该《纪要》对人民法院内部的行政诉讼规范冲突也没有涉及。笔者认为，随着我国行政管理的法制化和规范化，面对繁杂而重多的行政规范，面对重多的行政诉讼规范，除要进行必要的统一的规制外，人民法院不能一概拒之门外，只要"合宪合法合规"，不违背公平正义的法理精神，在"参照上列精神"处理的情况下，可以适当行使自由裁量权。比如可在适用上述"规则"的前提下，还可遵循"从旧兼从轻"、"一事不再罚"、"过罚相当"、"法无明文规定不得处罚"、"公平正义、效率优先"等相关原则等来选择适用。

（二）行政诉讼法律冲突的预防。

解决法律冲突的办法不外乎两个，一是事前事中的预防，即设置相关制度，完善有关法律，尽量减少法律冲突，二是事后救济，即在适用相互冲突的法律规范时，对规范的选择适用。第二个问题已在前文阐述，现就第一个问题进行探讨。笔者认为，预防法律冲突主要有以下途径：首先要完善立法权限的划分。如前所述，行政立法权限不清是导致我国行政法律冲突的一个重要因素。在立法权限的划分上应当明确中央与地方之间的立法权限，明确中央可授权地方立法的范围，划分全国人大及其常委会与国务院的立法权限和经济特区的立法权限。其次应当完善行政立法程序，一是建立行政立法专家论证程序，由精通立法所涉及的专业技术的法律专家就法律和规章草案的可行性及权力配置的合理性等进行论证，最重要的是建立行政立法的听证程序，立法机关内部的沟通机制及其与外部环境的反馈机制是保证行政立法质量的前提。我国在听证程序的设置上可以设立如下程序：1、通告、评论程序，通告指行政机关必须把他所建议制定的法规草案或主要内容在公众渠道上公布，供公众了解和评论。评论可用书面、口头形式，也可用会议、咨询和其他可以表达意见的方式。2、情报公开程序，政府文件公开是原则，不公开是例外。政府拒绝文件公开负举证责任。3、应当完善法规、规章的备案工作。尽管目前宪法、地方人民政府组织法均规定了行政规章、地方法规的备案制度，但从实施的情况来看，备案制度远未发挥其应有的作用。一是备案的行政法规、规章少。二是备案制度虚化为存档制度。使备案制度失去了其应有的作用，仅具有程序意义。可见，进一步完善备案制度是很有必要的。

注释：

①王常营：《中国国际私法理论与实践》，人民法院出版社1993年版，第73页。

②<英>威廉.韦德著：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第93-94页。

③参见马怀德等：《行政冲突规范探讨》，载《行政法学研究》1993年第2期。

④参见胡肖华《行政诉讼基本理论问题研究》湖南人民出版社第329页-330页。

⑤参见应松年主编《行政诉讼法学》中国政法大学出版社出版，第236页。

⑥参见王常营：《中国国际私法理论与实践》，人民法院出版社1993年版，第185-186页。

⑦参见马怀德《行政行为的先定性》，载《行政法学研究》1995年第5期。