摘要：缓刑是作为对犯罪分子在惩罚的前提下宽大处理的一种刑罚制度。适用缓刑制度是在维持原判刑罚效力的情况下给犯罪分子以改过机会，是惩办与宽大结合、惩罚与教育改造相结合的刑事政策在刑罚中的具体表现。缓刑制度在实践中对教育改造罪犯，使之改过自新，预防重新犯罪，维护社会稳定等方面发挥了重大作用，在现代刑法量刑轻刑化，强调人权保护的刑罚理念下，缓刑制度现已为世界大多数国家刑事立法所采纳。在我国，虽然97年刑法对缓刑制度做了全面的规定，但是，缓刑制度在司法实践中仍存在着种种问题，难以达到缓刑的真正目的，确有必要进行改革和完善。本文针对缓刑制度在实践中所出现的问题以缓刑适用条件、缓刑适用程序和缓刑执行为视角，指出不足并提出完善缓刑制度的几点设想。

缓刑，是指对被判处一定刑罚的犯罪分子，在一定期限内附条件不执行原判刑罚的一种刑事制度。它的特点是在判刑的同时宣告暂不执行刑罚，但在一定时间内保留执行刑罚的可能性。缓刑是最基本的监禁刑替代措施和最能体现刑罚社会化的刑罚制度之一，不仅体现刑罚人道化、缓和化等新的刑罚理论思想，而且产生了巨大的实际效益。在我国，缓刑制度虽然在司法实践中得到了较广泛的运用，并取得了一定的社会效果。但是，与发达国家相比，我国刑法缓刑制度还存在不少缺陷。本文试对我国缓刑适用的程序要件、缓刑执行的缺陷进行分析，对缓刑制度的完善提出建议。      

一、我国刑法缓刑制度的缺陷

（一）缓刑适用条件规定的缺陷

刑法中缓刑的规定过于原则笼统，缓刑的适用缺乏具体、科学的评价标准，导致缓刑适用的地区差别、个案差别较大。

《刑法》第72条规定了适用缓刑的法定条件。其中"判处拘役、三年以下有期徒刑"的刑期条件是相对确定的客观标准。"悔罪表现"、"不致再危害社会"则更多的是一种主观标准。这两个标准在实践中不好把握，因此，对犯罪分子是否使用缓刑主要取决于法官的主观认识和判断，也取决于法官对犯罪分子的宽恕程度，不同的法官对同样的案件，由于主观认识的差异，其所作的判决也不尽相同。相类似的案件所判处的刑罚存在较大的差距，导致刑罚的公正性、权威性受损，不利于树立司法公正的形象。

缓刑适用的规定过于原则，笼统的主要表现是：

1、"悔罪表现"的具体含义不清。在悔罪表现方面大都将被告是否具有法定从轻情节（如自首、立功、从犯、未成年人），是否退赃退赔或赔偿受害人损失、是否缴纳罚金等作为考量因素，有的认为甚至将被告人不适宜监禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需赡养老人、抚养子女）等一些与被告人相关联的客观因素作为适用缓刑因素考虑。在审判实践中，只注重被告人的悔罪主观意识，缺乏对被告人的平时表现的调查了解，忽略了对适用缓刑罪犯的监管、帮教、改造等客观条件的考虑，正因如此，有些被告人亲属为了能使被告人适用缓刑，免受监禁，表示愿意多交罚金、多赔偿损失，以金钱的付出来体现被告人的悔罪态度，以至使之成为缓刑的交换条件；有些单位组织处于被告人的亲属的种种关系，碍于情面，不切实际地乱出证明，一概证明被告人表现良好等等；有的认为只要能交代自己的犯罪事实，就认为有悔罪表现而可以适用缓刑；有的认为适用缓刑必须是被告人有真诚的悔罪表现不仅要彻底坦白交代自己的犯罪事实，而且要有其他实际行动，如：实际交代同案犯，积极采取补救措施，防止危害后果的发生，积极进行退赃或经济补偿，自首等，理解和掌握的标准不同，直接影响了缓刑适用的平衡。这些现实存在的情况，并不能表明被告人悔罪的真实性，也不能如实反映适用缓刑的客观条件，给法官提供了种种假象，导致法官在考虑对被告人适用缓刑时出现偏差。

2，"不致再危害社会"的主观性强，缺乏评判的辅助标准，以至一些主观恶性深，性质严重的危害社会的犯罪也仅凭法官认为不会再危害社会而判缓刑，以致缓刑考验期未到就犯新罪。

3、立法对缓刑适用的导向不明，造成应判缓刑的不判而不应判缓刑的却判了缓刑的情况时有发生。

（二）缓刑适用的程序要件的缺陷

现阶段我国司法实践中，缓刑的适用直接由法院判决，法院认为犯罪分子符合缓刑的适用条件，在宣判时直接予以宣告。这种缓刑适用方式势必会导致一些问题：

1、透明度不高。司法实践中，对犯罪分子适用缓刑，一般都是合议庭或者审判委员会根据刑法规定的缓刑适用的三个实质要件，认为符合缓刑条件的，作出适用缓刑的判决。我国合议制度和审判委员会制度具有中国特色，其讨论案件的形式是不公开的，既便是当事人和辩护人也无法查阅合议笔录和审委会笔录，这样，对犯罪分子适用缓刑好像是在搞暗箱操作，除判决书中表述"适用缓刑不致再危害社会"这一笼统的理由外，谁也不知道法官对"不致再危害社会"的标准是如何掌握的。司法实践是将抽象的法律条文适用于具体的案件、具体的每一个犯罪嫌疑人，需要考虑诸多因素，比如被告人的犯罪情节、性质、后果、认罪态度、悔罪表现、社会、家庭帮教等等，这些在判决书中都无法表述，也无从表述。对一个被告人适用缓刑，看不到为什么适用缓刑，社会难以理解。导致有的案件适用缓刑的社会效果不好，还有可能导致其他被告人上诉。

2、缺少有效的监督。缓刑适用的决定权在于法院，它是法院审判权的一个方面。我们知道，任何权力都应当受到有效的监督，没有监督的权力必然导致腐败。司法实践中，也确实存在有些法官对本不该适用缓刑的被告人而适用缓刑，适用缓刑的不公开、不透明，为某些不法分子提供了便利，他们与法官勾结一起，徇私枉法，玷污着我们的法官队伍。当然，检察机关可以抗诉，但是，有很多案件并不是一目了然，适用不适用缓刑可能只是认识上的差异，检察机关不会也不可能对那种可以适用也可以不适用缓刑的案件提出抗诉，检察机关的这种抗诉权对缓刑的适用并没有有效监督。另外，缓刑适用的不公开、不透明，使本来就没有统一标准的缓刑适用缺少了社会监督，公众对一被告人是否应当适用缓刑缺少理解，对于如何适用更不理解，如何才能监督？对犯罪分子适用缓刑时，尽管在作出缓刑宣告之前法官也要考虑社会有关方面的意见与影响，但这种意见与影响要么都是背靠背收集的，要么收集的意见可能并不全面，要么群众与社会对这一过程看不见，他们无法对各方面的意见与影响作出自己的评判，因而难以使缓刑的决定置于社会的监督之下。从另一角度看，有些案件本应当适用缓刑，但是法官为了避嫌而不予适用，免生是非。这些现象都影响缓刑科学合理的适用。

3、没有检察官裁量权（求刑权）和社会（或群众）的参与权。从实践情况看，目前对犯罪分子适用缓刑，主要限于法官的自由裁量权在起作用。例如，刑法上规定对缓刑适用的条件之一是"确实不致再危害社会"。这主要就是法官依据自己的自由裁量权作出判断。换言之，是否适用缓刑是基于法官的主观性判断。而在检察机关方面，当前，检察机关比较关注的是自己提起公诉的案件是否得到人民法院的有罪判决，是否对被告人判处了实刑，而几乎没有在提起公诉的同时要求对被告人宣告缓刑，并且也极少就人民法院对某个案件的判缓刑发表不同意见。

（三）缓刑执行存在的缺陷

缓刑的执行也存在着一些问题，法院对缓刑人员"一缓了事"，没有建立规范的定期回访制度；缓刑的执行机关也即公安机关由于自身任务繁重，对缓刑人员的监督、考察不力；缓刑人员所在单位或基层组织也不知如何"配合"执行机关，以致造成某些地方有些缓刑人员外出打工、经商无人过问的现象存在。对缓刑人员的考察、监管不力，缓刑制度就形同虚设，无法实现建立缓刑的价值取向，使缓刑制度的存在不仅失去了应有的意义，而且还可能产生滥用缓刑，导致产生司法腐败的温床。缓刑执行中存在问题较多的是对缓刑犯的考察监督。对于缓刑犯的考察，1997年《刑法》规定是由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合。这种考察和管理机制，在实践中存在许多问题：

1、监督考察的组织、人员落实情况较差。虽然《刑法》规定由公安机关负责对缓刑犯进行考察，但实际上，公安机关的性质和任务决定了他们没有精力和力量来对缓刑犯进行管理和考察。公安机关内部一直没有设立专门的机构，也没有专门的人员来负责对缓刑犯的考察，而是由公安派出所来兼管这一工作。此外，基层公安机关任务重，警力不足，根本抽不出专门人员负责这项工作，缓刑犯所在单位或基层组织也没有相应的机构和专门的人员来负责对缓刑犯的考察，无形中就造成了对缓刑犯的监管不力。

2、缓刑的执行流于形式，未能发挥缓刑考验作用。据调查，多数法院将缓刑执行通知书送到公安机关，即完成了缓刑的交付执行程序，公安机关由于没有专门的人员对缓刑犯进行监督和管理也没有确定具体配合考察监督的单位或组织，以至在缓刑的执行中，监管手续未能很好的衔接，监督考察措施落不到实处，客观上造成监管真空，缓刑犯在缓刑考验期间和无罪释放享有相同的自由，在多数地方实际上处于无人监督的状况。

3、现行的监督考察体制已经不能适应新形势下对缓刑犯考察工作的需要。由于我国改革开放的深入，特别是社会主义市场经济体制的建立，出现了人、财、物的大流动。农民进城打工，做生意，城镇居民去外地投资，搞项目，人口流动加剧，城乡居民人户分离现象严重，由于农村经济的发展，农村各种改革措施逐步落实，以家庭为单位参加各种农村活动成为主要形式。农村的各种组织也因农村改革而成为一种松散状态。这大大增加了缓刑犯的监管考察的难度。由于监管不力有的缓刑犯违法乱纪，有的甚至重新走上犯罪的道路，严重地影响了缓刑的质量。

二、我国刑法缓刑制度的完善

正如上文所述，新刑法在缓刑适用条件、缓刑适用程序和缓刑执行上的规定，仍存在着诸多不完善的地方，导致当前缓刑制度不能适应缓刑实践发展的要求。因此，借鉴国外的立法先例对其进行修改完善已具有现实的紧迫性，为此，笔者试提出几点完善缓刑制度的设想。

（一）缓刑适用条件的完善

1、对"悔罪表现"的界定。由于实践中对"悔罪表现"的理解和掌握的标准不同，直接影响了缓刑适用的平衡。大多数的学者认为：确有"悔罪表现"不仅要表现为真实客观地交待自己的犯罪事实，而且要表现为犯罪分子从内心真诚悔过，诚心接受司法机关的裁判，具有积极进行退赃或经济赔偿、自首等其他悔改行为。笔者认可这种观点，因为只有同时具备这两点才能把"悔罪表现"与"认罪态度较好"区分开来。只具备第一点情况的只能认为是"认罪态度较好"。实践中，往往把两者混为一谈，造成适用缓刑失之过宽的结果。

鉴于上述理由，笔者认为：立法机关对此应做出相应的司法解释，明确规定确有"悔罪表现"应体现为：第一、投案自首；第二、虽无自首，但如实地毫不隐瞒地交代自己的罪行；三、犯罪分子自首或如实交代自己罪行的同时，有揭发他人犯罪行为，查证属实的或提供重要线索的以侦破其他案件等立功表现；第四、除如实交代自己罪行外，还有积极采取补救措施避免或减少损失，或积极退赃，积极进行民事赔偿等其他悔改表现。此外，还应结合犯罪分子的一贯表现进行综合分析、判定。

2、对"确实不致再危害社会"的界定。"确实不致再危害社会"是适用缓刑的实质要件的核心，在实践中最难理解和掌握。"确实不致再危害社会"其实质上是一种推测，他既有对犯罪分子各方面情况的分析，又反映了法官的理论素养、执法水平，甚至反映了法官的人生观、价值观及道德标准。因此，在实践中对此的争议较多。

纵观世界主要发达国家立法例，均有此实质要件之规定。但对此要件之判断标准如何，立法方式有二：一是不作具体规定，完全由法官酌量裁定，如英美法系各国；二是具体规定有关标准及其内容，如出于过失的犯罪、自首、非恶性犯罪，少年犯等，如法国、比利时、日本等国采此立法例。(1)笔者认为，我国对缓刑制度的规定应采取第二种模式，总结长期以来的司法实践经验，对判断实质要件的标准予以具体化，明确规定法官在判断行为人有无人身危险性从而裁量适用缓刑时，应考虑下列因素：（1）未成年犯。这些罪犯中大部分人可塑性大，易受环境影响，从司法实践来看，对这部分罪犯判处缓刑，借助学校、家庭、社会力量进行教育、感化、挽救，效果较好。（2）胁从犯。由于其系被胁迫、诱骗参加犯罪，主观恶性不深，放在社会上较容易改造。（3）过失犯、中止犯、因防卫过当和避险过当构成的犯罪。此类犯罪，行为人主观恶性很小，一般再犯可能性不大。（4）情节一般之初犯。这部分罪犯中很多人是由于一念之差走上犯罪道路，犯罪后又非常后悔自己的所作所为，希望政府给他们一次重新做人的机会。因此把他们放在社会上改造，能促使他们遵纪守法，不再重新犯罪。（5）因民事纠纷，特别是家庭、亲属、邻里之间的纠纷引起的犯罪中的罪犯，只要危害后果不大，均可考虑适用缓刑。这有利于邻里和睦、家庭稳定，减少损害结果和弥补被害人的经济损失。（6）一般犯罪具有自首、立功的情节。罪犯能够投案自首，揭发他人犯罪行为等其他的立功表现，表明其能够悔过自新，重新做人。

3、增加"应当"适应缓刑的规定。在保留刑法规定"可以"适应缓刑的同时，增加"应当"适应缓刑的规定，这不仅强调了量刑统一、公开、公正的原则，也在一定程度上防止和较少了"该判缓的不判缓，不该判缓的乱判缓"的现象，有利于树立良好的司法形象。因此，可以将刑法第七十二条修改为："对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适应缓刑不致再危害社会的，可以宣告缓刑。其中具有下列情形之一的，应当宣告缓刑：

（1）主观恶性不大的未成年人；

（2）正当防卫或者紧急避险明显超过必要限度造成不应有危害的。

（3）犯罪中止的；

（4）犯罪后自首并有立功表现的；

（5）被胁迫、被诱骗参加犯罪的；

（6）丧失危害社会能力的聋哑人、盲人和其他病疾者；

4、适当修改对累犯一律不得适应缓刑的规定。累犯是指在一定时间内两次故意犯罪，并且两次犯罪都被判处有期徒刑以上刑罚。通常情况下累犯都显示出严重的社会危害性，具有较强的人身危险性，不应适应缓刑。但并不能排除在某些特殊情况下，累犯并没有严重的社会危害性和严重的人身危险性。例如，李某第一次因盗窃被判处有期徒刑一年，形满释放后的第四年因在市场上做生意，因不能忍受欺行霸市的张某的欺压，于一天发生纠纷厮打，在厮打中李某将张某打成轻伤，构成累犯。案发后李某投案自首，认罪态度较好，并愿意赔偿张某的经济损失，同时李某在出狱后四年内一贯表现较好，其一家人都依靠它做生意提供生活来源，在这种情况下，对李某就可以适应缓刑。因此，建议对刑法第七十四条"对于累犯，不适应缓刑"的规定，可以修改为"对于累犯，除有特别值得宽宥的情节并确有必要外，不得适应缓刑。"这里的宽宥情节是指正当防卫、被害人有重大过错等情节，说明犯罪人并无人生危险性的情节，这里的确有必要是指对犯罪人适应缓刑对社会或者对家庭具有重要作用。

（二）对缓刑适用程序要件的完善

要改进缓刑制度，应当改进缓刑适用的司法裁量权。其主要的改进思路是：一要对缓刑宣告的权力进行重新配置，扩大检察机关与公安机关的发言权，增加社会参与权，做到彼此分权，相互制约，以实现缓刑宣告的公正与公平；二要对缓刑宣告的程序予以公开化，把人民法院的缓刑裁量权、检察机关与公安机关的发言权、社会的参与权都置于阳光之下，尽可能杜绝缓刑适用中的腐败与不公。具体如何改进，笔者是想通过完善缓刑适用的程序要件予以解决：

1、缓刑的适用应当由检察机关、当事人或者其他有关人员提出，而不应当由人民法院直接作出。也就是说检察机关可以建议对被告人适用缓刑、当事人可以请求适用缓刑，控辩双方都没有提出缓刑适用，人民法院不得宣告适用缓刑。当然，检察机关的建议权可能少有行使，当事人如果没有律师，因其不懂法律或许不知道提出申请，那么法院有义务告知被告人该项权利。这样做有几个好处：（1）对检察机关来说，检察机关可以针对被告人是否适用缓刑予以审查，并提出自己的意见，能对缓刑的适用程序予以全面的监督，有效防止出现那些本不该适用缓刑的犯罪分子而适用缓刑；（2）对当事人来说，缓刑适用要求当事人提出申请，可以强化对当事人的教育，当事人在申请适用缓刑时，会综合自己的犯罪性质、情节、主观恶性、悔罪表现等因素，有利于当事人明白缓刑的实质，也有利于当事人在被宣告缓刑后，在缓刑考验期间，自觉遵守各项义务；（3）对法官来说，法院能从调查被告人是否符合缓刑适用条件的职能中解脱出来，让提出意见的一方充分陈述缓刑适用的理由，并举出证据证实"适用缓刑不致再危害社会"。法官居中裁量，判断适用缓刑的理由是否正当，证据是否充分，从而作出是否适用缓刑的最终判决，这样，法官居中裁判的地位才能更为突出。

2、增设缓刑听证制度。在开庭审理中，诉讼各参与人对被告人提出适用缓刑的请求或建议的，合议庭在开庭审理之后，经评议认为对被告人拟判处三年以下有期徒刑或者拘役的，并且可以考虑对其适用缓刑的，应当举行缓刑听证。设置缓刑听证程序有这样几个优点：第一，它将现在的人民法院决定宣告缓刑由暗箱操作变成了阳光下的操作，将缓刑的决定过程置于社会与群众的监督之下；第二，它将现在的缓刑决定由纯粹的法官裁量变成了公诉机关、考察机关参与决策，再加上有其他相关单位或者社区组织的参与，体现了分权与制衡的原则；第三，由于在缓刑决定作出之前充分听取了多方面的意见，使得缓刑在宣告之后更容易得到各方面的遵守与执行；第四，以缓刑听证程序的设置，可以使缓刑的宣告更加准确而恰当，从形式上体现了公正，为实质上的公正提供了形式要件。完成缓刑听证程序有以下几个具体问题：（1）缓刑听证的参加人员，应当有公诉人、公安机关辖区派出所的民警、被告人家属、被告人所在单位代表、被告人居住的社区基层组织代表、被告人本人及其辩护人等。其他群众都可以参加旁听。（2）缓刑听证的主要内容，主要应就被告人的悔罪表现、犯罪情节、再犯可能、社区改造环境、家庭责任、配合考察单位或者基层组织的责任、缓刑考察期间的义务能否得到切实履行等进行核实，并考量对犯罪分子缓刑考察期间的监督责任能否落实。（3）缓刑听证的程序，首先，应当听取申请或建议适用缓刑的一方的意见和理由，并提供相关证据材料；其次，听取控辩双方中另一方的意见，针对对方的意见发表同意或者反对的意见，并可提供相关证据材料；并听取检察机关、公安机关、被告人家庭、被告人所在单位或者社区、辩护人等多方面的意见；最后，由被告人作最后陈述，表明对自己适用缓刑的态度和在缓刑考察期间的义务如何落实等。（4）缓刑听证结束后，合议庭应当及时评议，综合考虑各方面关于是否可以宣告缓刑的意见，认为符合缓刑条件的，可以宣告缓刑；认为不符合缓刑条件的，则宣告实刑。

（三）对缓刑执行的完善

1、借鉴国外的做法设立专门的缓刑考察机构。在公安部设全国缓刑考察监督委员会，在省、自治区、直辖市公安厅设缓刑考察监督委员会，各地、市及县、区也设立缓刑考察监督委员会，各公安派出所设专门考察人员。缓刑考察监督委员会的职责为：（1）领导各所在单位或基层组织对缓刑犯的监督考察工作；（2）制定、完善、实施对缓刑犯的帮教措施及对撤销缓刑提出建议；（3）检查、督促缓刑考察工作的落实。专门的缓刑考察人员应针对缓刑犯的不同特点和心理状况进行具体帮教，对不同的缓刑犯要因人施教，采用不同的方法和教育措施，缓刑犯存在什么问题解决什么问题，有针对性地帮教；要定期或不定期地组织他们认真学习法律知识和党的政策，教育他们树立正确的人生观和世界观，克服自卑感，树立自信心，排除外界不良因素的影响，自觉地坚持思想改造，同时还要定期或不定期地对缓刑犯履行刑法第75条所规定义务的情况进行检查，本着政治上不歧视，生活上要关心，经济上同工同酬的原则，对原来是国家干部职工的缓刑犯，在考验期不安排职务，降低其工资待遇，但不得以此为借口开除公职；对于无业、待业的缓刑犯，要通过各种途径，尽量安排工作，解决其生活上的困难，大胆使用，充分发挥其积极性。既要坚持对缓刑犯严格要求，严格管理，又要保护其合法权益不被侵犯。缓刑考察监督委员会应为每一个缓刑犯建立档案，并严格按照刑法的规定制定缓刑犯的定期汇报制度，缓刑考察人员根据每一个缓刑犯的缓刑考验期的长短，确定其汇报的次数，缓刑犯应定期向执行机关汇报自己的改造情况，缓刑犯的汇报材料，缓刑考察人员对其实行的帮教措施及缓刑考察人员对缓刑犯在考验期间的阶段性评价均应存入缓刑犯的档案，这样便于掌握缓刑犯的活动方向和思想改造情况，避免脱管和放任自流。

2、制定缓刑考察人员职责，将监督考察措施落到实处。专门的缓刑考察人员在每一个缓刑犯的考验期间，可以与其居住地的社区联系，安排缓刑犯参加当地社区义务服务，每个缓刑犯每月必须参加若干小时的社区服务，内容主要是公益劳动，并接受群众监督，对无特殊情况不按时参加社区服务或有其他不遵守规定行为的给予警告，三次以上无故不参加社区服务的犯罪分子，可建议法院撤销缓刑执行原判刑罚。这种做法也使《刑法》规定的"被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合"在实践中具有了可操作性。

3、司法机关应各尽其职，加强对缓刑犯的监督考察与帮教工作。人民法院不能对缓刑犯一判了之，应主动协助缓刑考察监督委员会和单位、基层组织搞好缓刑犯的帮教与考察工作。缓刑考验期间，要加强与缓刑考察监督委员会和基层组织、单位的联系，定期回访，了解缓刑犯的帮教、改造情况，针对出现的不同情况及时进行处理。