当前，我国提出要构建社会主义和谐社会，实现社会的稳定和可持续发展。加强非诉调解，促进诉讼调解与社会矛盾纠纷的大调解机制相结合，对于和谐社会建设和保持社会稳定都具有非常重要的意义。本文从非诉讼调解与诉讼调解的现状出发，并以此为研究视角，对非诉讼调解的价值、运行以及其与诉讼调解衔接的理论和实践等问题作一些分析，以有益于推动社会大调解机制的建立和完善。

一、非诉调解的价值取向

在成熟的法治社会，纠纷解决机制通常由诉讼的、行政的、调解的、仲裁的以及自救等多元化形式构成，并且纠纷解决趋于社会化。纠纷解决权不宜也不可能由法院一家大包大揽甚至垄断，诉讼外纠纷解决机制应当在纠纷解决体系中占有重要的一席之地。加强非诉调解是我国建设成熟法治社会的重要手段和应有之义。

（一）非诉调解是缓解法院案件收案数量大幅增长带来的办案压力的有效方式

随着我国社会经济的发展，各地法院受理的民商事纠纷案件呈几何数增长，法院的诉讼总量与新类型案件诉讼量与日俱增。但因体制及财政状况等多方面因素造成的人民调解等非诉解决纠纷功能的弱化，使法院诉讼活动的压力越来越大；法院受理案件数量的大幅上升与有限的法院审判力量间的矛盾日益突显。"截至6月20日（2005年，笔者注），朝阳区法院的立案数已达31000件，继2004年创下收案4.6万件的纪录后，作为全国收案数最多的基层法院，朝阳法院2005年前6个月收案数量再次令人咋舌。"之后，朝阳法院受理案件数仍呈增长态势。到2010年，朝阳法院全年受理各类案件58060年，同比上升3.7%；2012年，朝阳法院受理案件60670件，又创历史新高，居北京市基层法院之首。虽然近年来各法院扩招了一定数量的法官，但法官数量的增长速度远比不上案件数量的增长速度，案多人少矛盾日益激烈。通过非诉大调解机制分流一部分民商事案件是可行的方式。

（二）构建非诉调解制度是法官精英化的需要--精英法官不应将大量精力放到调解简单民事案件上

随着我国法官职业化进程的加快，以及主审法官等制度的实施，具有自主审判权的法官数量将大幅减少，按照目前的法院收案数量，法官按部就班审理全部案件将是几乎不可能的任务。他们应当将精力放到难案、疑案和新类型案件上，对于权利义务明确、案件事实简单的一般民商事案件应有相应的机制分流出去，而不能将这些案件全部压到实行法官精英化的法官肩膀之上。为此，在案件进入法院之前通过非诉机制化解社会矛盾纠纷，也是对法官职业化进程的有力推动。

（三）崇尚和谐的中华民族心理和熟人社会的存在，是加强非诉调解的重要社会学因素

民族心理，是各民族在形成和发展过程中，凝结起来的表现在民族文化特点上的心理状态。它是在民族共同语言、共同地域、共同经济生活的基础上形成和发展起来的，反映了一个民族的共同心理特点。中华民族长期以来形成的民族心理具有以下明显的特点：内向、温顺、自尊自重的心理；安分守己、追求和谐的心理；诚实、友好、谦让的心理；克已、宽容、豁达大度的心理；富于同情、助人为乐的心理。同时，在共同的生活中，在聚居的人们之间形成了一个明显的熟人社会，相互之间彼此了解，能够相互宽容，并且还形成了一种明显的"厌诉"和"惧诉"心理状态。中华民族心理及熟人社会的形成对我国人民调解制度有着重要的影响，主要体现在：一是纠纷当事人愿意选择调解方式解决争端；二是容易找到双方当事人都信任的第三者作为调解人；三是第三者乐于充当义务调解人；四是有助于提高调解的成功率。

（四）非诉调解可以节约有限的司法资源。非诉调解工作不收取费用，可以为当事人减少诉讼费的负担。同时，非诉调解在调解形式和运用手段上更为灵活多样，调解员可以运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识、"地方性知识"来解决纠纷。这种解决纠纷的非诉讼方式具有明显的便捷、经济、节约司法资源等优势，也能够达成可能满足双方需要和利益的协议，实现双赢的目的。

（五）非诉调解从法律层面上讲，已实现与诉讼程序的衔接，此即是非诉调解的重大价值所在。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》明确确认了人民调解协议的法律效力问题，规定："经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。"该司法解释已经解决了人民调解委员会的调解协议的法律效力问题，赋予了调解协议民事合同的性质，改变了调解协议动辄成为"一纸空文"的尴尬局面。这是大力开展人民调解工作最有力的法律保障。

二、当前民事纠纷非诉调解所选择的模式

现在，世界各国都面临着诉讼案件急剧增多的严峻形势，司法机关已经远远不能满足解决社会矛盾的实际需求。在一个成熟的纠纷解决体系中，多数社会纠纷应当通过调解、斡旋、仲裁等更加简便的方式解决。只有多种纠纷解决方式和机制的并存，社会才能保持活力，保持持续健康和谐发展。当前，我国通过非诉方式处理民事纠纷主要存在三类法律认可的替代性纠纷解决程序：

一是行政性非诉讼程序。由国家行政机关或准行政机关所附设，包括行政申诉、行政调解、行政裁决、劳动争议仲裁等。主要处理当事人之间发生涉及土地、劳动争议等纠纷以及治安管理过程中发生的侵权民事赔偿等。

二是民间性非诉讼程序。既包括民间自发成立的纠纷解决组织，也包括由政府或司法机关组织或援助的民间纠纷解决机构。主要有人民调解组织的调解、消费者协会纠纷调解等以及根据《仲裁法》成立的仲裁机构的调解。

三是法院附设非诉调解程序。主要是指在法院内部设立的调解机构，或者受法院指导，对来诉的案件进行诉前或庭前的调解。

目前，各地为了进一步加强非诉调解机制的改革，在另一些方面也进行了一些很好的尝试。如各地自主成立的行业协会对自己会员之间产生的民事纠纷进行调解，法院在社会上聘请一些威信高、负责任的自然人进行非诉调解等，由相互熟识的人居中为双方当事人进行调解往往更易达成调解协议。如笔者所在法院实行诉讼服务中心诉前调解制度，在立案前征得当事人同意的情况下，将案件移送给法院聘请的调解人（即：当地的人民调解组织或法院聘请的在当地有一定威望的自然人）进行诉前调解，取得不错的效果。

三、当前非诉调解制度运行状况解析

在分析之前，对于一些非诉调解的情况予以排除，即：行政性非诉调解程序和仲裁调解。前者有独立的人员、经费，属于履行职务的行为；而仲裁机关也是独立核算的机关，组织机构、人员等有明确的法律规定。并且两类非诉调解模式，法律规定明确，运行状况稳定，工作有序。

但对于其他类型的非诉调解模式，如人民调解组织调解、行业协会调解、法院倡导的由法院聘请的调解人进行调解的模式，法律或者有规定，但规定不明确、不健全，或法律根本没有规定。这些非诉调解机构的运行状况将是讨论的重点。本节从当事人是否愿意非诉调解、非诉调解组织的情况、法院对于非诉调解的态度等各方面对当前的非诉调解制度的运行状况进行剖析。

（一）当事人接受非诉调解的意愿情况

当事人是否愿意接受非诉调解方式解决发生的纠纷，是非诉调解存在的重要基础。依据笔者所在法院及派出法庭诉讼服务中心调解室的运行情况，对所辖基层人民法庭受理的农村民事案件的当事人进行问询调查。经过调查发现，愿意先将案件移送到法院聘请的诉前调解人先行调解的当事人占总数的85％以上，特别是婚姻家庭类纠纷、相邻关系纠纷及由此产生的侵权纠纷、土地纠纷、一般的债权债务纠纷等类型的案件，通常情况下，当事人均愿意由独立调解人先行调解，省时省力又省费用，双方对居中调解的人员都熟悉，没有畏惧感。只有少部分案件，当事人坚持要求法院立案审理，不同意委托他人先行调解。可以说非诉调解是适合我国国情的一种有效的纠纷解决方式。

（二）非诉调解机构和调解人员情况

目前，非诉调解机构主要是指根据《人民调解组织条例》组建的各级人民调解委员会。人民调解委员会主要分布在基层，可以及时化解矛盾、避免矛盾向上延伸，是社会稳定的重要调节器。但目前调解委员会机构绝大多数设立在村级组织，虽然名义上设立，形式上存在，但运行状况堪忧，人员配备不整，办公场所不定，造成无人调解，有名无实。在乡、镇级政府普遍设立司法助理员，负责调解本辖区内的一般民事纠纷，但司法助理员往往与当地的法律服务所工作人员系一套人马。处理老百姓纠纷的过程中，作为法律工作者的民事纠纷处理人却极力推荐一方当事人到法院诉讼，并要求当事人委托其为诉讼代理人以收取代理费牟利。处理纠纷的过程成为司法助理员发现代理案件来源的过程，这与其非诉调解组织的身份及司法助理员的设置初衷本意已相去甚远。

（三）非诉调解机构和调解人员的经费情况

《人民调解委员会组织条例》第二条规定人民调解委员会的性质是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。该条例第十一条规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。第十四条规定对人民调解委员会委员根据情况可以给予适当补贴。但该条例又规定人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。从目前的社会状况看，作为欠发达地区，农村集体经济几近空白，农村村一级组织基本没有多少经济收入，也不可能拿出经费用于开展人民调解工作。从上述规定可以看出人民调解委员会的调解工作实际上是在做无偿服务，人民调解不收费，属于公益性社会活动。但人民调解委员会工作人员如果不能得到适当的补偿，就难以调动工作人员的积极性。从实际工作看，人民调解工作需要有一个能够保障其活动需要的经费供应体制，同时，开展调解工作也需要适当的经费，没有经费就无法正常开展工作。而其他非诉调解组织的情况皆受经费不足的困扰。经费的不足是困扰基层非诉调解组织工作正常开展的瓶颈。

（四）非诉调解人素质情况

当前，人民调解组织及以其他方式参与非诉调解的人员整体素质较低，法律业务水平普遍不高，调解程序意识、调解的水平和调解的艺术还有待进一步提高。他们的调解能力和调解水平往往是靠威望、经验、关系，与依法调解、居中调解，做到公正、公平、正义还有一定的差距。当然，随着经济的发展，一部分高学历的毕业生来到了基层组织，充当司法调解助理员，对加强非诉调解具有非常积极的作用。但这些情况目前只发生在我国的经济较发达地区，并不具有普遍性。

（五）非诉调解案件的范围及效力情况。根据最高人民法院《关于加强人民调解工作的若干规定》，只有人民调解组织主持达成的调解协议，才具有民事合同的效力。对于其他非诉调解组织或自然人主持达成的调解协议，除仲裁和行政性非诉调解外，法律或相关司法解释并未规定其相应的法律效力，影响了以其他非诉调解方式达成调解协议的积极性。

四、非诉调解与诉讼调解衔接的现实状况。

（一）通过非诉调解方式达成的调解协议仅有一种可与诉讼调解衔接

最高人民法院《关于加强人民调解工作的若干规定》规定，民事纠纷的当事人在自愿基础上，经过平等协商、在人民调解委员会主持下达成的有关民事权利义务的协议，具有民事合同的性质。当事人要求人民法院给予确认的，经依法审查确认其法律效力，具有强制执行效力。另外，对于有债权内容的人民调解组织主持达成的调解协议，双方当事人协商同意，可向公证处申请公证。经过公证机关公证的调解协议，人民法院审查后，可以依法对调解协议强制执行，赋予调解协议以强制执行效力。

由此可见，经非诉调解达成的协议仅有人民调解组织主持达成的协议可与诉讼程序相衔接。对于其他非诉调解方式达成的调解协议的性质，法律或司法解释没有规定。人民法院只能按照一般的民事案件进行审理，无法形成非诉调解与诉讼调解的有效衔接。

（二）当前非诉调解达成的调解协议极少，没有非诉调解案件与诉讼程序衔接

由于符合司法解释规定的人民调解组织的功能弱化、人员不整，人民调解组织经常处于非工作、非运行状态，从源头上来说基本没有达成的人民调解协议。人民法院对人民调解协议处于等待状态，但因没有达成的或经公证的调解协议来到人民法院，一般情况下法院无协议可供确认或执行。非诉调解与诉讼衔接基本成为空话。

五、对于加强非诉调解与诉讼调解衔接的反思和建议。

（一）法院对于非诉调解在于引导、建议，而不应去掌握主导权

非诉调解属于社会大调解机制的一部分，是全社会参与的系统工程。从工作性质上说，这属于国家行政机关管理的职能范围，行政机关能够为非诉调解提供人员、经费和组织保障，是非诉调解的最主要的推动力。法院作为国家的审判机关，在对于如何加强非诉调解，如何实现非诉调解与诉讼调解的有效衔接，可以向当地党委、政府提出建议，并在非诉调解的实施过程中对相关调解人员进行业务上的培训和交流，引导他们更好的进行非诉调解，更好的实现非诉调解与诉讼调解的衔接，从而实现非诉调解与诉讼调解二者的协调并行。限于财力、人员及部门职能的限制，不宜将法院作为推动非诉调解的主要推动力。如果在法院内部设立诉前调解机制，如去年在全省推行的诉前调解制，仍需有审判人员亲自参与，这对解决案多人少矛盾毫无帮助作用，反而加重了审判人员的工作压力，最主要的是社会效果并不明显，与部分希望当事人通过有效诉讼尽快维护权益的心理预期也不相符，强行推行的结果差强人意。

（二）加强非诉调解的调解组织和调解人员队伍建设

首先要加强人民调解委员会的组织机构建设。据统计，全国有近90万个人民调解委员会，这支非诉调解力量如果充分利用起来，对于社会稳定和和谐社会建设将起到极为重要的作用。其次要积极扶持其他模式的非诉调解工作。如行业协会成立的调解组织、人民法院聘请的独立调解人等。一支有素质的调解人队伍才能符合现代社会的非诉调解工作的需要。要从两方面加强调解人队伍建设，一是从本地聘请德高望重、有信誉的当地"熟人"作为居中调解人，充分利用其人熟、地熟的有利条件达成调解协议；二是吸收一些专业人才加入调解人队伍，从业务层面上掌握法律尺度，做好依法调解工作。

（三）建立非诉调解的经费保障机制。

当前，非诉调解特别是人民调解在实际中运转不灵，调解人员积极性不高，主要原因是经费保障不力。建立起非诉调解的经费保障机制，是加强非诉调解工作的重要内容。首先，要加强人民调解组织特别是人民调解委员会的经费保障。各级政府财政部门可以将人民调解委员会的经费列入年度专门预算，专项用于人民调解委员会的非诉调解工作。其次要积极扶持其他模式的非诉调解组织加大经费补助力度，帮助这些非诉调解组织更好发挥其社会稳定调节器的作用。从统计角度分析，这部分经费的支出数量将远远少于因纠纷发生所造成的整体社会资源的浪费，并较好了促进社会稳定和生产力的不断提高，必将产生极大的社会效益。

（四）人民法院可以确认的调解协议的范围不仅仅限于人民调解组织主持达成的协议

当前人民法院可以确认的调解协议仅为人民调解组织主持达成的协议。笔者以为，随着社会的发展，以下几种协议法院均可按照民事合同的性质予以确认，赋予其法律效力：一是人民调解组织主持达成的协议；二是依法成立的行业协会调解组织主持本协会会员达成的协议；三是双方当事人达成协议后经公证的调解协议；四是当事人之间达成调解协议要求法院予以确认的，经审查无违反法律法规规定的，也可以按民事合同性质加以确认。

（五）尽快颁布《人民调解法》，通过立法推动社会大调解格局的形成

关于人民调解的专门法律规定，目前只有《人民调解工作条例》以及最高人民法院颁布的司法解释《关于加强人民调解工作的若干规定》等寥寥的几个，没有形成强有力的成体系的规范性法律文件。而《人民调解工作条例》已明显不适应当前的社会发展和构建和谐社会的需要，因此，新颁布一部《人民调解法》，必将有力推动人民调解工作的深入开展，对于建立多个层次、多种方式的纠纷解决机制具有重要而深远的意义。

当前，我国非诉机制解决纠纷的潜力和资源没有发挥其应有的作用，人民群众通常只能以诉讼的方式解决纠纷，致使我国在社会矛盾解决方式上表现为一条腿走路。这也是导致人民法院办案数量大幅增长的主要原因。建立起有效的非诉纠纷解决机制，通过非诉调解化解社会矛盾，形成非诉机制与诉讼机制平衡发展，对促进我国和谐社会建设和经济发展将具有不可估量的推动作用。