近年来，随着市场经济的发展和人民生活水平的提高，交通运输事业发展迅猛，特别是私人购买力的增长，使机动车数量激增，随之而来的是道路交通事故数不断上升。2004 年5月1日起实施的《道路交通安全法》第74条第1款规定："对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。"故当事人向法院起诉，不再以提交公安机关制作的调解书、调解终结书为前提，调解不再是提起民事诉讼的前置程序，造成诉讼案件激增，给人民法院尤其是基层人民法院带来巨大的压力。特别是该类案件执行难度较大，目前已经成为法院工作中的一个比较突出的问题，或者说已经成为一个严重的社会问题。本文通过分析道路交通事故赔偿执行案件的特点、原因，提出相关对策，并针对该类案件存在的赔偿不能的情况，提出建立道路交通事故社会救助制度的构想，希望能够引起各级立法、行政机关和上级法院的重视，并尽快加以解决。

一、道路交通事故赔偿案件执行难概述

（一）该类案件的特点

1、执行标的额大。2008年笔者所在的法院受理道路交通事故赔偿案件421件，其中经当事人申请进入执行程序的76件，占1333件执行案件的5.7%，总申请执行标的783.5万元，平均个案执行标的达10.3万元，标的额在15万元以上的案件42件，占该类执行案件的55.3%。

2、执行难度大。2008年受理的道路交通事故赔偿执行案件，以自动履行、和解方式结案的只有22件，只占该类执行案件总数的29%；通过强制执行方式获赔的39件，只占该类执行案件总数的51.3%；其余案件因当事人无履行能力不得不中止执行。

3、异地执行多。交通事故赔偿案件的被执行人有30%左右在外地，居住地很多不稳定，跨区域性和流动性大，委托执行难以发挥其应有的作用，很多案件需要执行人员异地奔波。

4、易引发信访。人民法院在执行道路交通事故赔偿案件时，在穷尽与案件相适应的执行措施后，如果被执行人暂无财产或确无财产可供执行，只能中止或终结执行。执行不能，就好将比一个已经死亡的病人送到医院，最高明的医生也不可能将其救活一样。对于执行不能的案件，人民法院按理说是没有任何责任的，但往往是这类案件，很可能涉及弱势群体，当事人往往素质不高，对法院工作不理解，因权益得不到兑现而心理失衡，迁怒于法院和社会，导致申请执行人多次上访，缠访，甚至做出静坐、游行、示威、以自杀相威胁等过激行为，影响了党和政府在人民群众中的威信，损害了法院的形象，也牵制了法院的大量的人力、物力，从而给社会带来了不安定因素。如：执行申请人王某、印某与被申请人仪征市某公司道路交通事故损害赔偿案件中，申请人印某由于高位截瘫，急需医疗费用，案件执行人穷尽措施查找被执行人，被执行人一直下落不明，根本无法执行。期间，印某被其夫送至法院，在法院办公室起居达一个多月，严重影响工作秩序。此后，权利人多次赴京上访，还扬言在天安门广场自焚。

（二）执行难的原因

1、被执行人下落难找、财产状况难查。一方面，交通事故赔偿案件的被执行人大多是安徽来仪征运砂石的个体运输户，住所地无迹可寻而居住地又很不稳定，流动性非常大，收入不稳定且一般是现金及时结算运费，一旦造成交通事故往往肇事者扔下车辆就逃匿。另一方面，有些被执行人即使有履行能力，为了逃避巨额赔款也常常采取躲、逃的方式，逃避债务的履行。

2、赔偿金额高，被执行人履行能力差。随着国家规定的赔偿标准的提高，道路交通事故损害赔偿案件的诉讼标的金额也大幅提高，使被执行人的偿还能力相对降低。一是被执行人中个人占较大比重，特别是农村居民，因大多数农民年收入只有几千元，通过贷款购车跑运输后，一旦发生事故，无法履行高额赔偿款。如耿某与厉某道路交通事故损害赔偿纠纷一案，根据法院判决，被告厉某应赔偿原告耿某近56万元。由于此案执行标的较大，加之被执行人厉某早就下落不明，且夫妻离婚，无可供执行财产。耿某父母将将二级伤残的耿某先后多次送至一审法院和省高院，并声称："你们法院判我们那么多钱，就应该立即给我们那么钱"。一审法院分管副院长两次带人到省法院接送耿某回家，最近又将赖在一审法院不走的耿某安顿在招待所，并请护工照料其日常生活，同时指派干警轮流值班，防止意外事件的发生。

3、由于当事人的原因，造成难以理赔。一是很多肇事车主贪图便宜，不买保险或不足额买保险，或者保险过期没有及时续保，一旦出现事故便无法通过保险理赔。二是一些被执行人通过按歇贷款所购买的车辆，发生事故后，法院变卖的车款必须先行偿付银行贷款，经常是不够偿付或偿付贷款后所剩无几。三是一些肇事车辆是无牌车、套牌车、报废车等，发生事故后更是难以执行。

4、事故处理衔接不足，车辆处置困难。一是由于受害人接受治疗或法律知识的缺乏，未能及时申请法院对被交警部门查扣的车辆采取保全措施，致车辆在查扣期满后被车主转移或变卖。二是即使采取了保全措施，但由于交通事故从发生到交警部门处理，再到诉讼，最后执行，需要比较长的时间，车辆往往因存放时间过长受损严重，在评估、拍卖过程中，很难将车辆拍卖或变卖掉。三是是由于肇事车辆由于在停车场停放时间太长导致存车费过高，经常出现无法将事故车辆提走的情况。

二、解决该类案件执行难的现行对策

1、强化源头管理。很多交通事故是驾驶人员违反交通法规造成的，交警部门应依法从严查处各类交通违法行为，重点查处超速、不按规定行驶、违章超车、酒后驾驶、无证驾驶等违法行为。加大吊、扣驾照力度，辅助严厉的经济处罚。严把车辆检验关，加强对上路车辆的检测，严禁报废车辆、无牌无证车辆和带病车辆上路行驶。加大对违章驾驶的处罚力度，是降低交通事故发生率的有效手段，也是从源头上解决交通事故赔偿案件执行难的良药。

2、加强与交警部门协作。交警部门是事故发生后首先介入案件的机关，法院通过加强与交警部门的协作，可以事先控制可执行财物，减少受害方的损失。首先，交警部门在对肇事车辆采取扣押措施时，一并提醒受害人及时向法院申请诉前财产保全。其次，在交警部门处理环节责令肇事方提供身份证明、事故车辆实际车主及联系方式等相关情况，并责令肇事者交纳足额的事故保证金。再次，调整扣车费用，减少车辆长期停放造成的损失，最大限度的保护受害方的权益。

3、加大诉讼保全力度。当交通事故损害赔偿案件进入诉讼程序后，法院要及时告知受害人申请诉讼财产保全。在条件具备的情况下，可接受受害人要求先予执行的请求，保证被害人及时得到治疗，也可缓解今后执行压力。

4、完善保险理赔机制。以立法的形式赋予受害方以保险请求权人的主体地位。明确规定保险公司直接向受害方承担理赔责任，法院可追加保险公司为被告，促使保险公司配合理赔，以利于执行程序的顺利进行。目前，江苏已经通过地方立法的方式规定保险公司直接向受害方承担理赔责任。

5、解决好车辆未办过户手续的转让、买卖、挂靠的赔偿责任问题。当前道路交通事故人身损害赔偿案件的数额大，而车主的赔偿责任认定尤为重要。根据有关法律规定，车辆买卖未办理过户，由实际车主而不是名义车主承担责任。有些被告恶意规避法律，将车辆过户给没有责任承担能力的人，致使法院的判决难以执行到位。而且法院在审理过程中，经常要到车籍地进行调查，有时还难以查清谁是真正的车主。为了保护受害人的利益，应当从严掌握车辆私下买卖的行为，尽量应认定车辆行驶证上的车主承担责任，便于执行中将车辆作价清偿。

6、充分运用执行调解机制。道路交通事故损害赔偿案件的当事人双方对立情绪较大，尤其是受害方怨恨心理较重，给法院调解增加了难度，但一旦调解成功，被执行人履行义务的自觉性和主动性就较强。因此在执行过程中，要抓住有利时机，引导当事人进行执行和解，要通过耐心细致的调解疏导，平抚受害方的激动情绪，对肇事方要向其详细解释法律规定，指明其责任过错，引导当事人换位思考，互谅互让，尽一切可能争取和解。

7、采取多种途径、多种方式灵活执行。因为道路交通事故损害赔偿案件的特殊性，单纯地加大执行力度往往事倍功半，所以要区分不同情况，采取灵活的执行方式，有效的执行措施。如对没有经济履行能力的被执行人，可说服其亲友帮助执行，或者与申请执行人协商分期赔偿。对有一定经济履行能力但思想上摇摆不定的被执行人，应对其晓之以理、动之以情，争取让其自动履行。对有履行能力但拒不履行义务、恶意逃避债务的被执行人则坚决采取强制措施，多方面查找财产线索，敦促其履行义务。被执行人构成拒不执行人民法院判决、裁定罪的，应依法追究其刑事责任。

8、加大对交通事故受害人的司法救助力度。交通事故一旦发生，往往造成重大的损害。在人民法院审理和执行的道路交通事故损害赔偿案件中，经常看到手脚残废的申请人。当发生被执行人无财产可供执行时，申请执行人无法得到足够的赔偿，生活陷入困境，不少人由于缺医少药，延误了最佳的治疗时机。还有一些案件中的肇事者也因事故造成了身体伤害，生活难以自理，更谈不上赔偿受害者。最高人民法院虽然对受害人获得司法救助和执行救助作了相关规定，但前者仅指法院对生活困难当事人的诉讼费用的缓、减、免；后者指案件在强制执行中因被执行人下落不明或者当前确无履行能力，致使案件不能执行，而申请执行人无经济来源，生活极度困难时，给其一定的款项以解决生活急需。司法救助和执行救助的条件严格，救助的范围狭窄，救助资金来源无保障且发放额度较小，对被救助者而言可谓杯水车薪，难以满足道路交通事故受害者的需要。为此，应进一步放宽救助范围，加大救助力度，扩宽救助基金的来源渠道，对经济确实困难的受害人，及时给予司法救助，防止因受害人得不到及时救济而引发的社会矛盾。

三、建立道路交通事故社会救助制度的法律依据

《道路交通安全法》第17条规定："国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。"即国家应设立道路交通事故社会救助基金，用于解决肇事机动车未投保交强险、肇事后逃逸或抢救费用超出交强险的医疗费用赔偿限额等特殊情形下，交通事故受害人的抢救费、丧葬费垫付等社会问题。根据国务院《机动车交通事故责任强制保险条例》的规定，道路交通事故社会救助基金的来源包括从交强险保费收入中按一定比例提取。救助基金的具体管理办法由财政部会同保监会、公安部、卫生部、农业部负责制定。国家设立道路交通事故社会救助基金，既是对受害人的及时保护，也是国际上的通行做法。这一规定对于发生道路交通事故后机动车主无经济赔偿能力或机动车驾驶人逃逸等情况而遭遇伤、残、死的受害人及其家属来说，无疑是救苦难受害人于水火之中的一项民生政策。

四、建立道路交通事故社会救助制度的基本构想

《道路交通安全法》自2004年5月1日实施至今，已有5年之多，但国务院至今尚未出台《道路交通事故社会救助基金具体办法》，使得设立道路交通事故社会救助基金的法律条款成为一纸空文。由于《救助办法》迟迟未予出台，致使地方对道路交通事故社会救助基金的筹集、管理和救助等无法操作。笔者认为，设立道路交通事故社会救助基金具有紧迫性和必要性，既然《交通安全法》规定设立道路交通事故社会救助基金，在国务院《救助办法》出台前，可由县级以上地方政府或者政法委员会牵头成立由法院、公安、财政、民政、保险等职能部门参与的道路交通事故赔偿委员会，通过强制支付保险、财政拨付、社会捐赠等形式，设立交通事故社会救助基金，对在交通事故中受伤但无力自救的受害人进行救济，防止由于受害人得不到极时的救济而引起社会不稳定因素。

1、救助基金性质。社会救助本质上不是一种社会救济，也不是执行垫付，而是司法参与的债权提前实现和司法指引的必要帮助。但这样的救助仅仅是救急而不是救穷，只有生活确有困难或生存确有危机的道路交通事故受害人才能够获得一定救急范围内的债权提前实现的权利，而不是物质帮助权。救助体现的是司法的关怀和司法宽容而非司法职能延伸。申请人获得救助后，与救助金额等额债权即行转移。既可能是全部转移也可能是部分转移，债权债务并不因救助而消灭。

2、救助对象和条件。救助对象：只能是道路交通事故案件的受害人（必须是自然人）。救助条件：（1）只适用于道路交通事故案件；（2）被执行人下落不明或者暂无履行能力致使先行给付不能或者案件执行不能；（3）受害人无经济来源，生活极度困难，靠自身能力无法解决；（4）急需一定的资金治疗或解决其生活困境。

3、基金来源。（1）保费收入提成。由保险公司从交强险保费收入中按一定比例提取；（2）财政拨付。由政府编入预算，安排专项资金，每年不低于50万元；（3）彩票发行收益。由民政部门从福利彩票发行收益中拨付专项资金；（4）有偿发放车牌。由公安机关车管部门将一些社会公众追求的热点号牌、吉祥号牌实行有偿发放，所得资金全部纳入道路交通事故社会救助基金。（5）执行收益。法院执行款存款利息和执行当事人的捐赠；（6）接受社会捐赠等。

4、机构设置与管理。（1）救助基金决策机构。救助基金决策机构主要负责指救助基金发放决策。应当由县级以上地方政府或者政法委员会牵头成立由法院、公安、民政、保险等职能部门参与的道路交通事故赔偿委员会，该委员会是救助决策机构。笔者认为，该委员会设置在政法委为宜，因为政法委方便协调法院、公安、民政等政法各部门。（2）救助实施机构。救助实施机构主要负责救助的实施。救助基金的具体管理应该设在民政机关，即民政局是救助基金的管理机构，为了便于基金和受让债权的统一管理，救助基金和受让债权由民政部门统一负责为宜。

5、使用原则和程序。（1）使用原则为：严格审批，按需使用，因案制宜，动态管理。（2）使用程序。A、申请人申请。申请人申请时需提交救助基金申请书、身份证明、交警部门的交通事故责任认定书或者人民法院的裁判文书、所在基层组织出具的证明权利人及其家庭成员经济困难的材料、道路交通事故赔偿委员会认为需要提供的其他材料。B、审核。受害人向交警部门申请救助基金的，仅限于急需的医疗费用，具体可由事故处理科承办人对符合救助条件的提出具体处理意见，交警部门领导审查后提交事故赔偿委员会讨论决定。申请执行人向法院申请救助基金的，可由执行案件承办法官对符合条件的提出具体处理意见，执行局领导审查后提交事故赔偿委员会讨论决定。C、民政部门实施。经事故赔偿委员会审批后，通知申请人到救助基金管理部门领款。申请人持事故赔偿委员会批准文书到民政部门领取救急基金时，同时与民政部门签订债权转移协议，书面承诺放弃与其所接受救助基金金额相应的赔偿款，由执行救助基金管理机构取得代位追偿权。无论在诉前还是诉后，民政部门均需要将救急基金的发放情况报人民法院备案。D、受害人申请次数。同一道路交通事故案件中，当事人无论是向交警部门或者人民法院提出救助基金的申请，一般只能申请一次，受害人提出二次申请的，申请审查部门应驳回申请。但是，如果不对受害人进行二次救助，将危及其生命的，由法院院长审批后提交事故赔偿委员会讨论决定。

6、救助额度。在诉前阶段，受害人申请救助额不得超过赔偿义务方根据责任认定应承担受害人医疗费的份额。在执行阶段，法律文书确定权利人的受偿额在5万元以下的，救助额度可在50%-100%之间酌情决定；执行标的在5万-10万元之间的，救助额度最高不得超执行标的的50%；执行标的在10万-30万元之间的，救助额度最高不得超执行标的的30%；执行标的在30万元以上的，救助额度最高不得超执行标的的20%。

7、追偿。权利人根据生效的法律文书应获得的赔偿金如果已由社会救助基金全部或者部分支付，人民法院可终结或中止执行程序。但一旦被执行人日后有了履行能力，应立即启动执行程序，对被执行人继续追偿，执行到位的部分，人民法院应将已发放的救助基金款优先扣回，以保证社会救助基金的正常运行。

五、结语

现阶段，我们所要建设的社会主义和谐社会，是指社会公平、公正，民主法治，诚信友爱、安定有序、充满生机、朝气蓬勃、人和自然和谐相处。"和谐社会"是社会资源兼容共生的社会，应当给各类人谋取一定的物质利益，提供生存与发展的条件，从而把各类社会资源联合起来，形成合力。在道路交通事故案件中，由于肇事者逃匿或者无履行能力，导致受害人因得不到经济赔偿而无力救治，生活陷入绝境。这些受害人在无助、绝望的同时，往往会心理失衡，抱怨"世上无公道"、"社会不公平"，因此有可能实施影响社会和谐与稳定的行为。设立交通事故救助基金，是对现有社会救助制度的补充，是党和政府以及司法机关为解决民生疾苦，对交通事故受害群体进行特殊保护的一项有力举措，是解决群众最关心、最直接、最现实的切身利益的具体行动。对受害人提供必要的救助，让他们维持基本的生活，为最终实现他们的合法权益提供基本条件，能够充分体现党和政府亲民、利民的执政形象，彰显执政为民的宗旨和司法的人文关怀，有效地缓解当前交通事故赔偿案件"执行难"的状况，解决由交通事故所引发的社会矛盾，消除社会不安定因素，减少社会对抗，从而更加有效地促进社会和谐。