对当前涉诉信访纠纷“社会化”处理机制的反思
作者：周迅 发布时间：2009-02-27 浏览次数：1314
涉诉信访，通常是指与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件过程中的行为或结果，要求人民法院实施一定诉讼行为的有关当事人的来信和来访。尽管国务院《信访条例》规定，信访人对各级人民法院职权范围内的信访事项，应当向有关的人民法院提出，信访部门不受理涉诉信访案件，但在实践中，对于当事人的涉诉信访，我国目前实行的仍然是一种党委、政府、人大、法院、检察院以及其他有关部门分别接待、分级负责、属地管理的大接访机制，笔者称之为“社会化”处理机制。在这种机制下，当事人通常除了在法院系统内逐级或越级直至上访到最高人民法院外，还常常就同一案件到各级党委、人大和政府机关信访，有关部门在接访后会区别不同情况作出相应处理意见。应该说，长期实践中形成的这种涉诉信访“社会化”处理机制，在一定时期内对于及时解决群众诉求、维护社会稳定和监督司法公正等方面发挥了一定的积极作用。但是，笔者要指出的是，在我国法律制度逐步健全、司法效率逐步提高、司法公正日益彰显、法治化建设目标日益明确的今天，这种“社会化”处理机制从工作理念到具体制度上已经显露出了种种弊端，亟待予以革新。
一、影响：涉诉信访纠纷“社会化”处理机制的弊端分析
涉诉信访制度在运作过程中，被不同程度地赋予了权利救济的功能。无论是普通群众还是个案当事人抑或政府官员，都将其视为诉讼程序之外的一种权利救济方法。姑且不论对涉诉信访的这种功能定位是否恰当，也不论涉诉信访能在救济权利方面起到多大程度的作用，但是有一点是不可否认的事实，即在国家机关和信访人围绕涉诉信访纠纷而展开的斗争中，人民法院已经被迫走到了法律的边缘。①由于缺乏真正有效的解决办法和终结程序，随着时间的推移，信访当事人与法院之间的矛盾日益深化，法院成为与信访人相对的一方当事人，其功能被逐步异化，从而对人民法院的司法职能及法治进程产生了极大的负面影响。
（一）冲击了司法独立
目前“社会化”的涉诉信访处理机制为上级法院“领导”下级法院、外部权力干预法院司法留下了空间，强化了人所诟病的司法行政化倾向，给司法独立带来了一定的冲击。一方面，上级法院通过对信访案件的批示、督办、指令复查等方式，对下级法院的司法活动进行直接干预，容易导致上下级法院之间的指导、监督关系演变为领导关系；另一方面，人大、党委、政府等机关在处理涉诉信访纠纷时，往往会对案件的实体处理提出意见。当然，这些也是能够理解的，因为“信访实践与司法独立之间存在着天然的紧张关系”，问题的根源在于制度本身而非操作失误，如何平衡涉诉信访与司法独立之间的紧张关系，是我们面临的现实而又紧迫的难题。
（二）消解了司法权威
司法权威是宪法法律至上理念在司法领域的体现和延伸，一般通过两个方面体现出来：其一，国家机关、组织和个人普遍认为司法手段是以和平方式解决争议的终局性手段，并愿意将争议交由法院裁决。其二，当事人自愿尊重并无条件地履行法院的生效判决②。但在“社会化”的涉诉信访处理机制中，“最后一道防线”再非当然由司法来承担，而很可能是一道行政命令或领导批示；当事人也不再相信司法途径就是解决争议的终局性手段，他们会在诉讼期间同时不断上访，有时甚至放弃正常的诉讼手段而只寻求上访救济。有些信访人的要求获得了满足，不论是因为领导批示还是因为其上访引起了有关部门的重视，这种满足都会成为一种期待和动力，昭示着其他信访人无视生效裁判的效力不断信访。当事人不相信法院而相信“上司”，不相信法院判决而相信领导批示，司法权威就这样遭到了侵蚀。
（三）影响了司法公正与效率
由于当前的信访工作成效普遍与干警们的晋职晋级、责任追究、绩效考核评比等紧密挂钩，一些法官从立案之初就开始担心双方是否会上访，对有信访苗头迹象的案件不愿立、不愿管，生怕有上访或被追究责任；一些法官为了防止当事人信访，对一些案情简单而当事人争议较大、情绪激烈的案件，不敢直接进行判决，长期地进行调解，使裁判的时效性大大缺失。另一方面，当前各级人民法院尤其是基层法院受理的案件数量激增，审判工作任务日益繁重，但由于信访形势的要求，法官们还要对一些信访案件包息访、包稳控，敏感时期还得日夜看死盯牢，管吃、管住、管出行等，牵涉了大量的时间和精力，案件的审判质量难免会受到影响。
二、原因：涉诉信访纠纷“社会化”处理机制的形成之源
也许是意识到了前述问题，
(一)法院方面的原因
毋庸讳言，部分信访当事人所反映的司法不公问题确实客观存在，当法院的部分裁判存在瑕疵或者其论证说理难以服众时，这些当事人就会对法院产生失望情绪，进而转向其他机关寻求救济。而从司法不公问题来看，既有法官业务水平不高、司法腐败等原因导致的司法不公，也有非业务水平低下和司法腐败因素产生的司法不公。在目前的司法体制下，人民法院直接受地方党委领导，向地方人大负责并报告工作，同时其人事权和财权均由同级政府控制，政府有关部门依据《公务员法》有权对法院人员进行全方位管理。法院难以抗拒和抵制相关部门对审判工作的干预，也很难避免人情案、关系案、地方保护案等裁判不公的案件，尤其是在行政诉讼案件中更是如此，这些都是诱发涉诉上访的重要原因。
(二)当事人的原因
传统的道德观念和“人治”思想、“清官”情结仍然在中国根深蒂固，这是导致涉诉信访的重要原因。在这种观念影响下，很多当事人信官信访不信法，遇事找领导、找上级而不是找法院、找法律。从现实来看，一些当事人缺乏正确的诉讼观念，对诉讼、执行风险认识不足，只要败诉，便上访不止；胜诉后只要对方不履行，便认为是法院工作不力，就把矛头指向法院;尤其是当情与法、理与法出现冲突与碰撞时，“法不容情”往往带来民众的抗拒心理。“秋菊的困惑”、“山杠爷的悲剧”之所以会出现，其根源正在于人们更多时候还习惯于用道德、伦理标准评价司法裁判是否公正，是否符合其心理预期，一旦产生反差，就会予以谴责和抱怨。在此情绪下，当事者抬着一个“理”字走遍天下到处上访，似乎成为天经地义的必然选择。
(三)诉讼制度的原因
仅就涉诉信访而言，诉讼制度方面的原因突出表现在正当法律程序的制度性不足。单从避免涉诉信访的角度讲，正当法律程序的功能主要在于两方面。其一，促使发现案件真相和准确适用法律，确保裁判公正无偏。其二，以一种看得见的正义的程序推导出一个正确的裁判结论，使当事人对该裁判结论心服口服。③我国目前的诉讼法缺少正当法律程序所要求的许多基本制度。如我国刑事诉讼法中缺乏沉默权制度、非法证据排除制度、讯问犯罪嫌疑人时的律师在场制度等，极易损害被告人的正当权益；民事诉讼中对二审程序没有公开开庭的强制性规定，在二审败诉的当事人会因为没有得到辩论机会而对法院心怀不满；民事诉讼证据规则忽略了中国社会实际和不同阶层群众的区别，过分强化当事人举证责任，法官在庭审中僵硬地适用举证规则，导致少部分确实有理的当事人尤其是农村当事人因举证意识和能力缺乏而败诉，这部分当事人常常会因此成为涉诉信访当事人。
三、回归：确立涉诉信访纠纷司法化处理机制的设想
由于前述司法不公、清官情结、司法权威缺位、诉讼制度不健全等原因，导致涉诉信访纠纷不断增加，社会化的处理机制也愈加得以强化。这至少在两个方面刺激了社会的信访热情：一是确实有相当一部分人通过信访途径快速、合法地维护了自己的权利；二是信访使一些人取得了在制度内无法获取的利益。由此产生一个怪圈：司法权威不高→当事人向法院外机构信访→成功的上访刺激更多民众的上访热情→司法权威继续走低……。因此，要解决涉诉信访问题，关键就是要真正树立起司法（法律）应有的权威，并辅之以完善的信访制度和诉讼制度，通过司法途径来终结涉诉信访纠纷。也即，涉诉信访纠纷的纠纷必须从“社会化”处理回归到“司法化”处理机制。
(一)确立以“司法化”处理为方向的基本原则
我们必须强调，司法的权威是维系法治社会的精神支柱，一个正常的法治社会，司法裁判的权威不容亵渎，只要是依法做出的裁判结果，无论服与不服，都应给予必要的尊重，这是最起码的法治理性。保护信访人的合法权益、完善涉诉信访纠纷处理机制必须建立在尊重司法裁判、维护司法权威的基础之上④。如果我们的社会一方面赋予法院解决纠纷的功能，另一面又对它不信任，不赋予它解决纠纷的终裁地位，这必将导致当事人产生对法院判决公正性的怀疑，并对法院的裁判产生改判预期。如果法院的判决是最终的，还有谁到法院外去寻求救济？因此，必须赋予法院独立、最终地解决社会纠纷的权力，将涉诉信访处理机制确定为以督查为基础、以裁判为核心、以斡旋为辅助的程序性“司法化”处理模式，将党委、政府等的信访机构还原为下情上达的信息传递机构，而以人民法院为涉诉信访纠纷的主导机构。
(二)确立以再审制度为核心的涉诉信访终结机制
我国公民的信访权直接来源于宪法的规定，但是诉讼法在落实这一权利时，并没有使其与诉讼的终局性这一司法权的本质特征相匹配，这表现在没有规定涉诉信访的终结机制。其所导致的直接后果是，当事人对于几年前、十几年前，甚至几十年前的裁判仍然可以申诉不止，各级机关对于经过几次、十几次，甚至几十次处理过的信访案件，还可以转交给法院复查、再审。这使得司法资源遭受极大浪费，司法的权威性和终局性受到严重冲击。
要解决这一问题，目前比较恰当的选择是将判决生效后的信访纳入再审制度，并以再审制度为核心构建涉诉信访终结机制。为此，第一要完善诉讼法中关于在当事人申诉情形下启动再审程序的实体性条件，明确申请再审的时限要求，使其更加明确和具有可操作性。第二，要增加规定启动再审程序的审查制度。是否启动再审程序是一个关系司法权威和权利保护的问题，必须有严格的审查程序。在创设审查程序时，应当注意：上级和领导的指令或批示不能作为启动再审程序的充分条件，不能代替启动前的审查程序；审查程序应当有次数限制，实行一审终局制，不能搞反复审查、无期限审查；同时，审查程序应当公开进行，应当贯彻程序的参与性原则，必要时可以采取听证方式进行。第三，要确定终结信访的程序性规定。对于经过听证核实等手段或者法院审判委员会研究，确定为无理上访的，或者已有处理结果进入再审程序的，应当在一定期限内研究决定终结案件，向当事人进行书面告知，并制作相关材料报经上级法院备案。
(三)确立以立法、行政为补充的司法外涉诉信访解决机制
如前所述，并非所有的涉诉信访都是因为司法不公而引起，有些涉诉信访案件中司法本身不存在问题，但存在着司法以外的明显过错。如以土地征收为例，涉诉信访纠纷产生的关键是土地补偿过低和接受补偿主体不清，信访人的意见主要就指向了相关行政政策或行政行为。因此，法院必须寻找某种有效途径，解决这种司法外涉诉信访。目前来看，确定以立法、行政部门为补充的司法外涉诉信访解决机制，可以较好地处理此类矛盾。这在当前人民法院处理土地征收、企业改制、劳动保障和城市拆迁等敏感性、群体性等复杂案件过程中已经得到诸多验证。
有关资料表明，现代法治国家的信访通常不会积累成严重社会问题，这些国家信访制度之所以能够有效，关键在于信访部门能够直接解决或者授权解决部分信访纠纷，一些复杂问题由司法机关或者通过立法解决，相关行政机关能够在选民的间接约束下及时处理信访投诉，即立法、司法和行政是通畅有效的。从我国现行体制和权力配置结构来看，将部分涉诉信访案件纳入行政、人大、法院等社会各界力量形成的社会综治体系，不仅有利于案件的解决，在部分信访人的眼里可能也比作为当事人一方的人民法院解决更加有效。2004年8月，全国人大信访会议推出人大、法院联合处置涉诉信访纠纷的“贵阳模式”后，全国各地陆续效仿，使一些发生在基层的社会矛盾得以消解，证明了这种信访处置模式的有效性。
(四)确立疏导救济与处罚惩戒并行的信访处置方法
在解决复杂的涉诉信访问题中，尤其是在处理上访老户的过程中，疏导救济与处罚惩戒是对立统一的两种工作方法。对经过再审程序确定了诉求后，当事人仍然提出不合理诉求，甚至用非常规手段实现诉求的，人民法院应及时启动终结程序，对非正常的上访，应依法由有关机关采取拘留或劳动教养措施，积极运用法律强制手段予以打击，以保障正常的社会秩序。
法院作为社会纠纷的最后裁决者，其地位应是不可挑衅和不可动摇的。但是，面对一些信访人的闹访和暴力访，我国却没有明确的法律依据能够直接予以制裁??我国民事诉讼法第一百零二条虽然规定，诉讼参与人或者其他人对司法工作人员进行侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的；以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务的，法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，这一条却有一个隐性的条件，那就是这一条必须属于妨害民事诉讼范畴?，也就是说，只有在诉讼过程中法院才可以依法行使司法拘留、罚款权。而信访过程、申诉过程是否系民事诉讼过程？法律没有明确规定。刑事诉讼法、行政诉讼法对法院行使罚款、拘留权的限制类似，必须在“法庭审判过程中”......我国三大诉讼法的如此限定，使得法院在制裁判闹访、暴力访时顾虑重重甚至束手无策。因此，要建立健全相关法律制度。一是要明确规定，信访人员在申诉、信访过程中对司法工作人员实施侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的，可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任?D?D涉诉信访过程实质就是一个申诉过程，而申诉程序本身也是诉讼程序的一种，诉讼参与人和其他人在这个程序中并没有法外的特权，更没有侮辱、诽谤、殴打司法人员的权利。二是在刑法中增设藐视法庭罪或藐视法官罪。这一方面，西方国家如英国、美国的做法值得我们借鉴??实际上，维护司法的权威和法官的尊严并不仅仅是为了法院工作的需要，而是为了国家根本利益的需要。也因为如此，在西方国家，根本不可能出现当事人冲击、哄闹法庭、侮辱殴打法官的事情，也不可能出现诸如闹访、缠访之类的闹剧。
参考文献：
①张文国，《试论涉诉信访的制度困境及其出路》，载《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2007年3月，第40页。
②林莉红：《论信访的制度定位??从纠纷解决机制系统化角度的思考》，栽《学习与探索》2006第1期，第92页。
③．福建省高级人民法院课题组，《人民法院预防和减少涉诉信访的对策》，载《人民司法》2007年第6期，第47页。
④傅达林，《在尊重司法裁判中回归法治理性》，载《中国社会科学》2006年第1期，第41页。
