行政执法文书与其他公文相比，具有合法性、强制性、规范性、稳定性等特征。从非诉行政案件的审查与行政诉讼案件的审理中，笔者感受到，传统的行政执法文书存在着认定事实过于简单、重结论、轻程序，证据不引用，理由不阐述等问题，给被处罚人带来处罚“说理不清”甚至“不说理”的印象。革除原有行政执法文书的弊端，强化行政执法文书的说理，用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，做到晓之以理、动之以情、以理服人，可促使当事人主动认识到自身行为的违法性，从而自觉接受处罚并履行义务。同时，强化行政执法文书的说理，可促使行政执法人员不断提高自身的执法水平，推进依法行政、依法执法进程。本文从司法审查角度分析了传统式处罚文书存在的问题，提出推行说理式执法文书的价值和应注意的几个问题。

一、传统式行政执法文书存在的问题

（一）认定事实的突然性。案件事实是执法人员通过执法过程中获取的证据而对违法事实的认定，是带有执法人员主观能动性的认识特征，但这种认识活动不是任意的，应当具有充分的证据与逻辑依据。而有的行政处罚文书并没有述明这种认识过程和认识依据，特别是对被处罚人陈述的不同事实没有针对性的分析、辨别，只是简单地叙述执法人员现场检查或调查时发现的违法事实。

（二）取舍证据的神秘性。证据是行政执法部门认定违法事实的基础，行政执法人员执法过程中发现的一系列证据，是否认定、为何认定应加以说明，这种说明就是说理。但传统处罚文书只是集中罗列证据名称，然后以“以上事实主要证据有检查笔录、调查笔录”等语笼统概括，没有说明各证据的主要内容、证明目的及认定理由；被处罚人提交的证据不被认定、陈述和申辩及听证中提出的意见不予采纳没有阐述理由甚至根本不作罗列。

（三）处罚程序的缺乏性。行政机关在作出处罚决定之前，应当告知处罚的事实、理由及依据，并告知当事人有权陈述和申辩；行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有申请听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。传统的处罚文书中不能体现出行政机关是否已依法履行了上述程序，不能看出当事人是否已依法享有陈述、申辩及申请听证的权利，不能看出听证是否进行。

（四）作出结论的武断性。这种武断性有结论无理由，是不说理的典型。许多处罚文书针对违法事实的认定有结论性意见，但没有阐明认定的理由，缺乏对结论的分析。被处罚者受到处罚时莫名其妙，不能接受和理解，导致行政处罚文书作出后行政相对人不能服法息诉。

（五）法律解释的贫乏性。在“本局认为”部分，只有法律法规及法条数码的简单引称，看不到适用法条的具体内容，看不到被处罚人就相关法律适用的意见及理由，看不到执法人员认定事实和选用法条之间逻辑关联上的阐明和法理分析。因此许多处罚文书中“本局认为”的内容，难以使人心服口服。

（六）引用法律的随意性。当前，行政处罚文书引用法律方面出现差错表现为：一是漏引，有的只引用某条规定，不引用具体款或项，有的甚至漏引整个条文；二是错引，有的承办人因对事实认定有误，导致法律条文引用错误。法律法规是最重要的处罚依据，行政处罚文书如在引用法律方面出现差错，将严重影响其说服力。

二、推行说理式行政执法文书的比较优势

随着法律体制的日臻完善，民众法律意识的不断提高，依法行政工作的不断深入，执法监督工作的逐步完善，司法审查制度的日渐严密，对行政执法文书的制作要求越来越规范，用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，即强化行政执法文书的说理，可以体现行政执法以处罚与教育相结合为原则，以提高行政处罚文书的合法性、合理性、逻辑性和完整性为目的，体现行政处罚文书的公平性和透明度，不断提高行政处罚的说服力和公信力，从而真正实现以人为本、以理服人、以法育人、执法为民的执法理念。与传统的行政执法文书相比，说理式行政执法文书具有以下优势：

 （一）有利于树立行政机关公正执法的形象。原先传统式处罚文书叙述事实过于简单，且不用证据加以证明，对证据不分析，不说理或说理不充分，只引用法条而不阐明适用法律的道理，老百姓称之为“不讲理”的文书，严重影响了我们行政机关公正执法的形象。强化行政处罚文书的说理，更好地体现了行政处罚公正、公开的原则，更好地体现了过罚相当的原则，把当事人陈述、申辩的观点写明，把认定或不认定的理由写清，让老百姓感受到行政执法机关以理服人、以法育人的执法理念，从而在群众中真正树立起行政机关公正执法的形象，提升行政执法满意度。

（二）有利于促使当事人服罚息诉。说理式行政处罚文书推广后，强化了说理，制作的处罚文书能够客观、全面地反映处罚决定形成的整个过程，既包括实体方面又包括程序方面；既有具体的违法事实，又有佐证行为违法的证据引用；既对违法事实及证据的认定与不认定逐一阐述，又对采纳和不采纳行政相对人的陈述和申辩意见作原因分析；既有具体的法条引用，又有违法事实和适用法条之间逻辑关系的阐述和法理分析。当事人从处罚文书上看到他提供的证据、申辩的意见已被关注，处罚文书以案说法，摆事实，讲道理，被处罚人“看得明白，罚得服气”，维护了社会的和谐稳定。推行说理式处罚文书后，因当事人服罚率增高，法院受理的不服行政处罚决定类案件呈现“二无一降”的趋势，即案件受理数明显减少，非诉行政审查案件无裁定不予执行，行政诉讼案件无败诉。

（三）有利于提高执法人员的综合素质、造就高素质的执法队伍。说理是整个处罚文书中最具创造性的部分，写好一份处罚文书，不但需要具备良好的文字组织能力，严谨的逻辑思维能力等等，而且要具备一定的法律知识。一份叙事清楚，说理充分的执法文书象一面镜子，可以准确、直观地反映出执法人员的法律知识、理论功底、逻辑思维、文字水平等素质，而传统的三点一式（事实陈述、法条引用、处罚结果）文书中，执法人员素质之高低、水平之优劣很难体现，进而会影响执法人员钻研业务的责任感和积极性。强化行政处罚文书的说理，要将抽象的法律条文中所蕴含的法律精神，深入浅出的挖掘出来，为一般人所理解和信服，没有对法律深层次的理解是写不好的。从近年的司法审查中不难看出，质监系统的文书说理性明显加强，文书制作质量明显提高，司法审查的难度大大减少。说理式处罚文书的推行，可提高质监执法人员的综合素质，造就一批精英型质监执法人员和一支高素质的质监执法队伍。

（四）有利于开展法制宣传，提高全民的法制意识。行政执法既是执法处罚过程，也是法制宣传过程，行政执法人员在个案执法过程中，通过具体案件向行政相对人起到辨别是非、宣传法律知识的作用，可以使人们学习到法律知识，为行为选择作出指引；说理式行政执法文书，可以通过行政执法文书的公信力建立起人们对法律的信仰，营造良好的法治环境，促进社会法治；强化行政处罚文书的说理，能更好地体现出执法与普法相结合、教育与处罚相结合的原则。从笔者接触的非诉行政执行案件和行政诉讼案件当事人可看出，说理式行政执法文书推行后，行政相对人的法律意识明显增强，多数当事人能依法正确行使权利，没有出现行政相对人因不服处罚决定或法院判决的涉诉上访事件，呈现出行政相对人与行政机关之间的和谐互动。

三、对说理式行政处罚文书制作的几点建议

推行说理式行政执法文书，主要就是推行说理式行政处罚文书。说理式处罚文书的制作要求在传统式处罚文书的基础上，强化文书的说理和分析。笔者认为，说理式处罚文书的制作，应注意以下几方面的问题。

（一）行政处罚决定作出前的查处程序应有所交代，不能重实体轻程序。传统的处罚文书存在着明显的轻程序现象，说理式行政处罚文书不仅要反映案件的真实，而且要反映案件所经过的程序。如对执法过程中发现的认定违法事实的证据进行先行登记保存、查封扣押、抽样取证，处罚决定作出前的听证告知、处罚告知、听证等等，对于案件中这些重要步骤和程序，处罚文书应作表述，不应遗漏。

（二）行政处罚文书中法律适用的理由应全面表述，避免说理不清或说理不透。执法人员应当结合具体个案案情，对具体适用某一法律条款作为处罚依据进行解释，必要时要对法律条款进行法理解释，以向当事人说明所选用法条的理由及其内涵。引用法律条款要准确，符合法律适用原则，并且应当根据条、款、项、目的顺序写明适用到哪一层级。当事人进行陈述、申辩或者听证中提出的质疑意见及其证据是否采纳应当予以明确，并阐明是否采纳的理由。尤其是不采纳的理由要援引法律法规，并进行必要的法理分析以说清、说透。自由裁量权的行使要尽可能详细完整的写明适用理由，包括依法从轻、减轻情节的适用。当案件定性准确后，同样应以详尽的解释来说明最终确定处罚的幅度，以体现处罚的合理性。

（三）说理式处罚文书应具备依法查实的违法事实和确凿的证据。1、依法查证属实的违法事实。违法事实要围绕违法行为的构成要件(即违法主体、客体、主观方面、客观方面)来展开叙述；违法事实必须是经过调查核实，有充分证据证明违反法律法规和规章的行为；对当事人的悔改表现等可以影响量罚的从轻或者减轻情节也应当写明。2、确凿的证据。对于认定违法事实的证据要求明确、具体，应当围绕违法行为构成要件进行列举并进行分析，要“一事一证”，不要以“以上事实主要证据有检查笔录、调查笔录”等语笼统概括，证据的写明既可在叙述违法事实过程中同时分析列举，也可以在叙述违法事实后单独列举分析。