在我国，人民法院执行难已是困扰多年的老问题，也是人民群众十分关注的热点问题。人民法院的执行案件主要集中在基层法院，因此，执行难问题主要也体现在基层法院。基层法院执行难问题解决了，人民法院执行难问题也就基本得以解决。近年来，由于各级党委和人大的重视与支持，以及法院内部的集中教育整顿等活动的开展，地方保护和非法干预及政策限制、滥用执行权力等因素造成的执行难现象已得到了极大的改变。因此，目前基层法院执行难的实质问题已主要体现在实体执行难上。

一、基层法院执行难现状

1、基层法院执行对象与执行内容导致实体执行难。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条的规定，发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院执行。法律规定由人民法院执行的其他法律文书，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。由于我国民事诉讼法规定了中级以上人民法院管辖本辖区内有重大影响的第一审民事案件，因此，几乎所有的婚姻家庭纠纷案件、相邻纠纷案件、抚养赡养案件的执行都由基层法院承担。这些案件不仅执行难度大，而且极易引发涉诉信访。如离婚案件中的子女探视权、抚养权的执行，对被执行的对象即被探视、被抚养的子女无法采取强制执行的手段，而申请执行人三天两头往法院跑，要求法院强制执行。有的判决每月探视一次，这次通过多方做工作执行了，下次再去执行难度更大。再如一些排除妨碍的执行案件，不仅强制执行难度大，而且还常常出现拉锯战的现象。诸如此类行为执行案件基层法院不仅要投入大量的人力物力，而且往往执行不能到位，周而复始，当事人不满意，法院也被戴上了执行不力的帽子。

2、农村宅基地的集体所有制性质导致农村房产处置难。在我国由于农村人口占多数，因此有相当数量的案件被执行人除了在集体所有的农村宅基地上具有房产外，无其他可供执行的财产。由于农村宅基地只供本村村民无偿使用，非本村村民均不能购买农村住宅。因此，被执行人建在集体所有的农村宅基地上的房产无法通过公开拍卖等形式变现。而此类案件的申请执行人则往往以被执行人有财产法院执行不力为由四处上访给法院施加压力。

3、部分案件因相关法律规定的超前性导致执行难。近年来，随着社会经济的发展和与世界接轨，在人身损害赔偿等方面相继出台了一些新的司法解释，如最高人民法院2004年作出的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定，死亡补偿费按上年人均年收入20年的标准计算，一个案件光死亡补偿费就达30多万元。如果被执行人系普通农民或一个打工者，其劳动所得不吃不喝全部用于支付执行款也得二、三十年才能执行完毕。这类案件被执行人根本不具备一次性执行完毕的履行能力，法院长年累月无法执行完结，申请执行人三天两头往法院跑，被执行人害怕被拘留则长期躲避在外。因此，此类案件的被执行人与纯粹的“老赖”不同，执行难的原因并非被执行人拒不履行法院的判决，也不是法院

4、部分行政非诉执行案件由于行政机关处罚上的不一致而导致执行难。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。在行政非诉执行案件中部分是执行到位的，社会效果也是好的，但也有部分案件执行受阻，不仅被执行人对抗执行，而且社会公众也不支持，造成基层法院执行难，这类案件问题主要表现在同类案件的处罚不一致上。就个案来说，行政机关的处罚决定并无不当，法院经审查后应该作出准予执行的裁定，但由于同类的其他案件处罚较轻，法院去强制执行时往往会出现被执行人及其亲属和一些群众的阻挠，甚至暴力抗法。

二、基层法院执行难原因分析

基层法院执行难的存在原因也可以说是多方面的，但笔者认为主要原因是以下四个方面：

1、法律制度不完善。长期以来，法院的执行工作始终存在着法律不健全的状况，《强制执行法》的立法虽已酝酿了多年，但仍未见出台，一些规范性的法律制度缺失。如个人破产制度、集体宅基地使用权的有偿出让制度等，虽有一些专家学者在呼吁，却很难出台。由于法律制度的不完善，法院对被执行人系自然人又确无财产可供执行和仅有集体土地房产的案件长期不能做到实体结案。

2、社会保障体系不完备。法院执行难问题的真正解决，还有赖于社会保障体系的健全与完备。社会保障体系与法院执行工作看起来好象没有什么关系，事实上关系相当密切。被执行人确无财产可供执行，申请执行人方又属生活特别困难的，如果社会保障体系完备，双方当事人矛盾相对会缓和一些。如人身损害赔偿案件，申请执行方系死者的年迈父母和年幼子女，被执行人确无财产，赔偿款执行不到位将直接影响申请执行人的生活。这样的案件，法院办案人员对申请执行人无论做怎样的解释工作都是苍白无力的，最近许多法院虽然都设立了执行救助基金，但其代替不了执行，只能解决一时的燃眉之急。

3、行政执法缺乏统一性与整体监督。行政权是一个庞大的权力，其执法部门之多，执法人数之众，执法范围之广都是无可比拟的，所以行政执法亟需具有统一性。由于我国行政执法的统一性不够，同时又缺乏有效的整体监督，因此个案之间的处置不平衡和随意性势必会出现，给法院行政非诉案件的执行带来难度。

4、对执行难问题的认识存在片面性。何为执行难，法院与社会各界在认识上存在较大的差异。法院认为只有被执行人有可执行财产而由于各种原因导致不能执行的才是执行难，而社会各界却普遍认为当事人依据生效法律文书向法院申请执行而法院没有执行到位的是执行难。法院对执行难的认定与社会各界对执行难的认定区别在于法院认定是以被执行人是否能自觉履行及被执行财产能否顺利处置为依据，而社会各界认定是以法院能否及时全额地为当事人实现债权为依据。显而易见，两者在认识上的差异导致法院越讲执行难，社会各界对法院执行工作越不满意。笔者认为对执行难的这两种认识都存在一定的片面性。对法院而言将执行不能都列入执行难的范畴确有不妥，对当事人而言将执行不能都排除在执行难范畴之外也确难以服人。要对执行难问题形成一致的共识，关键在于如何从法律与制度上来完善和规范执行中所遇到各种实质问题。

三、解决基层法院执行难的对策与建议

要解决基层法院执行难实质问题，笔者认为仅靠法院是无法完成的，需要国家立法机关、行政机关和有关部门的共同支持与配合，当前应考虑建立以下五个方面的制度：

1、建立委托执行制度。目前我国法院的委托执行只限于法院与法院之间的内部委托执行，笔者认为鉴于一些特殊案件的性质，可以借鉴国外利用社会公共力量协助执行的做法，考虑建立法院委托公安、乡镇街道等行政机关执行的制度。如离婚案件子女探视权的执行、赡养费和抚养费执行、相邻纠纷案件的执行等等，公安派出所和乡镇街道具有与当事人距离近、接触多、情况熟悉和管理直接等诸多便利条件，既可大大缓解当事人的抵触情绪，也势必会提高这类案件的有效执行率。

2、建立集体所有宅基地有偿使用制度。集体所有宅基地的无偿使用性质，导致被执行人所有的房产难处置，而事实上农村宅基地房产私下买卖的又很多，使法院对这类案件的执行处在两难的境地。有些法院迫于当事人的压力，将此类房产予以强制拍卖或强制抵债，但这种做法既不合法又有很多后遗问题。笔者认为，要真正解决农村房产执行处置难的问题，还是应当建立集体所有宅基地有偿使用制度，这样既可以解决执行处置难的问题，又可以解决私下买卖农村房产个人得利集体受损的问题。

3、建立自然人破产制度。由于我国只有企业法人破产制度而没有自然人破产制度，因此绝大多数不能执行或大部分不能执行而又不能实体终结执行的案件均为自然人为被执行人的案件。这些案件只要被执行人没有死亡即使已查清其确无财产也不能结案。这类案件越积越多，法院包袱越背越重，人民群众意见越来越大。对于确无财产可供执行情形下的终结问题，也需要破产法，特别是个人破产制度的确立和完善。笔者认为当前应当尽快考虑建立自然人破产制度。法院在执行中如查清被执执行人确已达到个人破产程度，宣告其破产后执行案件即实体终结执行。这样做申请执行人只是一时想不通，但我国目前的做法，申请执行人会怨恨法院一辈子。

4、建立和完善国家救助制度。当前要解决其层法院实体执行难的问题，一个很重要的方面是要尽快建立和完善国家救助制度。申请执行人一方一家老小因为家中的主要生活支柱倒了，法院判给的赡养费、抚养费等不能执行到位就只能找法院。近年来许多基层法院虽然建立了执行救助基金，但由于数额有限和只能一次性救助，并不能完全解决问题。因此只有建立和完善国家救助制度，使生活上真正困难的申请执行人享受到国家的保障，才能使法院实体执行难走出困境。

5、建立行政非诉执行案件法院只行使司法审查权的制度。随着依法治国的进程不断加快，申请法院执行的行政非诉案件也越来越多。行政非诉案件的执行有时需要大量人力物力，而近年来特别是基层法院人少案多的矛盾越来越突出，因此行政非诉案件的执行压力也越来越大。笔者认为鉴于行政机关机构庞大而法院力量单薄的现状，可建立行政非诉执行案件法院只行使司法审查权，强制执行权回归给行政机关。这样一是可以解决法院案多人少的矛盾，有效缓解执行难。二是可以促进行政机关严格依法行政，实现执法平衡与执法统一，提高依法行政水平。三是法院行使司法审查权仍可以对行政执法权进行有效地司法监督。