法治作为一种综合性社会治理机制，虽然不能缺少政府的参与、引导和推动，但在本质上和整体取向上应当是群众性的。这不仅是因为法治的逻辑起点、运行基础和目的归宿在于人及其生活的现实世界，而且群众参与也是法律的合法性和效益原则所要求的，只有发挥群众的主体地位和能动作用，才能实现法治城市建设的最终追求。我国法治城市建设经过多年的实践和探索，在其理论基础和制度构架日渐完善的同时，却面临群众参与的不足和基层组织的缺位，导致法治城市建设遭遇路径瓶颈。如何建设充满人文关怀的沟通型法治城市，已成为法治城市建设中的新课题。笔者认为，法治城市建设的群众参与路径在于，树立以人为本的理念，在肯定政府主导作用的同时，把法治城市建设的价值定位与发展路线回归到大众生活，秦淮法院创设的法官联络员制度，不失为扩大群众参与法治城市建设路径的一个积极探索，从中亦可以解读出一些有益启示。

一、法治城市建设中群众参与状况的概括分析

经过改革开放30多年和依法治国方略实施10余年的发展，特别是经过近年来法治城市建设的实践推动，以城市经济、政治、文化和社会生活法治化为主要内容的法治城市建设取得长足进步，法治城市建设的群众参与度和认同感也较以往有了一定得提高。但是，应该看到，虽然“依法治国”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治村”的响亮口号已经喊了多年，虽然我们的法律法规已近乎汗牛充栋，虽然法学专业教育已进入众多高等院校，但我们的法治城市建设仍然缺少至关重要的群众基础。对于作为治国之道、政治法律制度的法治而言，多年以来，精英们在其中的作用表现得十分明显，在法治进程中不能缺少社会精英的参与、引导和推动。法治作为一项巨大而复杂的社会控制系统工程，其原则和精神在国家治理中的落实，其规范和制度的制定与操作，是由或主要是由政治、法律等各方面的精英来具体组织、策划、参与并推动的。[1]但是，如果我们彰显精英主义而弱化平民主义，这将导致我国法治建设缺乏组织根基和群众基础，使法治建设偏离健康的发展方向。目前我国法治城市建设中群众参与不足的问题主要表现：

首先，从推行的方式上看，法制城市建设主要依赖政府力量自上而下推行，但作为法治城市建设主体的广大群众参与度不高。从古希腊到现代社会，法治作为一种政治理想，存在于无数先哲、精英的终生追求中。在很多人眼里，我国法治城市建设应该走自上而下的精英法治之路，因为我国民众法律素质普遍低下不能承担法治建设重任，所以法治首先是精英们的事，法治就是精英们“用法治民”。笔者认为，当前，从实践层面上来看，法治城市建设必然要外化为一系列的制度安排、机构设置和手段支撑，这势必在法治城市建设中表现为依赖政府力量自上而下推行，但是作为法治城市建设主体的广大群众参与度却不高，在法治城市建设中政府主导和群众参与之间的互动性尚显不足。法治城市建设往往表现为自上而下单向的管理传播，政府与群众之间缺少互动式的交流，有些地方法治城市的建设更多地是为了完成上级的任务而进行的，形式主义色彩浓厚。

其次，从建设的内容上看，法治城市建设涉及依法行政、公正司法、学法守法等方面，但作为法治城市建设惠及主体群众的认同度不高。法治城市的建设是为人的全面自由发展服务的，法治城市建设的成果要为广大群众所共享，因而法治城市建设离不开群众的广泛参与，这就要求法治城市的建设真正地体民之情、遂民之愿，用法律的方式为民服务，帮助群众追求自己的正当利益与幸福生活，构建一个切实代表群众利益的制度体系；要求唤醒“沉默的大多数”，找回他们在法治建设中的话语权，使他们相信法律、尊重法律，对法律不是因惧怕而简单服从，从法治的看客转变成能主动使用法律语言来表达自己的意愿，能主动自觉地承担起法治城市建设的重任。但当前，我国法治城市建设主要围绕依法行政、公正司法、学法普法等上级的要求开展，工作中创新不足，群众基于参与路径和受惠面不广的原因，一定程度上存在对法治城市建设认同度不高的现象。

再次，从考核的形式上看，法治城市建设主要依靠指标体系进行量化考核，但指标考评体系中的群众表决权所占权重不大。城市法治建设发展历程表明，只有把维护公平正义、确保人民满意作为最根本的发展取向，才能获得群众认可和支持，才能充分调动群众参与城市法治建设的主动性和积极性，法治城市建设才能顺利推进。当前，在法治城市建设考评体系中，主要是党委政府上下级之间的年度考核，没有充分体现群众在考核工作中的主体地位，特别是群众评价在法治工作考核中所占比重过低。

二、法官联络员制度与群众参与法治城市建设路径的关系论证

要克服当前法治城市建设中的上述路径瓶颈问题，既需要理念的转变，也需要机制的创新，其中首先要解决群众参与不足的问题。但对于为什么要扩大以及如何扩大群众参与法治城市建设的路径，在理论层面和实践过程中均存在着不同的意见和做法。南京市秦淮区人民法院坚持以人为本的理念，结合区域特点和审判工作实践，对扩大群众参与法治城市建设的具体途径进行了有益的探索。2005年，该院在全市法院系统中首创了以法院为主导、群众参与的法官联络员制度。法官联络员制度就是通过定点、定人的方式将法官安排到全区所有的社区和村委会以及部分企业担任联络员，开展面对面的法律服务。几年运行的实践证明，法官联络员制度是拓展群众参与法治城市建设的一条有效途径。

（一）法官联络员活动取得的成效证明了法治城市建设中群众参与的必要性。据不完全统计，2008年秦淮法院法官联络员走访社区、企业382人次，深入社区、工厂、医院现场开庭12次，上法制课16场，听课人数达1200余人，开展法律咨询11场，接待群众652人次，化解纠纷127起，取得了明显的成效。法官联络员经常性地深入社区和企业，对群众中存在的大量可能激化为诉讼案件的矛盾及时排查，及时把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，有效地避免了当前法治城市建设中政府主导为主、群众参与不足的弊端。法官联络员通过社区开庭、当场审判、以案说法的形式，使法院审理案件的过程公开化、透明化，改变了传统的自上而上普法模式，以典型案例的生动形式进行普法，帮助广大群众学习和掌握了法律知识。法官联络员深入基层社区、民营企业为社会大众提供法律咨询服务，向群众介绍典型案例，分析案情，通过以案说法，引导群众学法、懂法、用法，提高了群众合法合理维护自己权益的能力和水平。

当前，城市改革发展稳定的任务十分繁重，改革在继续深化、利益在继续调整，导致各类矛盾纠纷不可避免地产生。实践也证明，群众不是不需要法律，而是往往在他们需要法律的时候，得不到及时、有效的帮助和指导。为此，法治城市的建设需要结合区域特点，创新群众参与路径，使法治城市建设富有成效。法官联络员制度正是秦淮法院在法治城市建设实践中对群众参与路径的大胆创新和有益探索，制度运行的成效证明了群众积极参与法治城市建设的必要性。

（二）法官联络员制度的发展揭示了法治城市建设中群众参与的广阔空间。秦淮法院的法官联络员制度在短短的四年时间里不断发展，从“坐堂问案”到“送法上门”, 从“服务社区”到“服务企业”，从“化解纠纷”到“规范管理”，其覆盖面从零散到全面，其机制从简单到系统，这一过程不仅是法院转变机关作风落实司法为民的具体措施，也是法院结合地域特点开拓群众参与法治城市建设路径的一种有益探索。秦淮法院辖区属南京老城区，邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、继承纠纷、财产侵权纠纷较多。及时把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态，是当前法治城市建设的一个重要任务，同时，也由于这类矛盾直接关系到群众的切身利益，因而化解这些矛盾也就为群众直接参与法治城市建设提供了广阔空间。

当前，我国的法治城市建设正从制度层面向精神本质发展，因而，在法治城市的建设中，必须树立以人为本的理念，更加关注群众的新需求和新期待，更加关注民生问题，更加关注群众反映的热点、难点问题，不断加大推进力度和覆盖广度。法官联络员正是从群众的具体需求出发而创设的覆盖面更广的法律服务体系，其在秦淮法院的迅速发展从一个侧面揭示了法治城市建设中群众参与有着广阔的空间，也弥补了当前法治城市建设的群众参与不足的空隙。

（三）法官联络员制度的运行提供了法治城市中政府主导与群众参与相结合的较好模式。法官联络员制度已经成为秦淮法院的一项重要的工作。法官联络员通过发放联系卡、开展法律咨询、上法制课、现场开庭、提供宣传展板等形式，为群众提供司法服务；通过向群众介绍典型案例、分析案情、以案说法，协助社区主任、村委会主任调解纠纷，引导群众学法、懂法、用法，提高群众合法合理维护自己权益的能力和水平；通过向企业提供法律咨询务，企业涉法纠纷及时到现场调处，涉及重点企业的诉讼案件及时沟通，同时针对审判中发现的问题，及时从法律角度提出整改措施，为辖区内企业提供全方位的法律服务。法官联络员通过上述活动，很好地把法治城市建设中的政府主导和广大群众的积极参与结合起来，形成了政府与群众互动的良好局面。

法治城市建设是我国法治建设的前沿，在推行模式上也应不断创新，而法官联络员制度为法治城市建设提供了政府主导和群众参与的较好范本，即既坚持政府自上而下推动为主导，也注重调动全体市民和各类社会组织参与法治城市建设的积极性、主动性和能动性，对建立沟通型的法治城市具有一定的借鉴意义。

三、法官联络员制度对群众参与法治城市建设的启示

在我国法治城市建设的经过多年的实践，取得了一定的成果。但群众参与的不足，导致法治城市建设陷入了两难的困境，一面是政府的大力推行，而一面却是群众的认同度不高，如何突破当前的发展瓶颈？笔者认为，从秦淮法院法官联络员制度的创设和运行情况来看，树立以人为本的理念，构建充满人文关怀的沟通型法治城市，实现法治城市建设中的现代转型，不断提高群众在法治城市建设中的主动性、积极性和能动性，是当前扩大群众参与法治城市建设的有效途径。

（一）法治城市建设要树立以人为本的理念。

从法官联络员制度的内容来看，其充分反映了科学发展观以人为本的思想。即发展为了人民，发展依靠人民，发展成果为人民共享。法官联络员制度本身内含的正是以人民群众的需要为第一信号、以人民群众的参与为第一动力、以人民群众的评价为第一标准的理念。有人也许会说，法官联络员的所作所为并不是法院的份内事，但是基于群众需求而创设的这一制度体现了法治的人文关怀，是在充分考虑到基层群众、社区和企业的对法律知识、法律服务的不同需求的基础上创设并不断发展的，法官联络员活动也是针对群众的具体利益而深入开展的，法官联络员的工作成果就是化解纠纷、进行普法、构建和谐，因而其成果也是为人民群众所共享的。法官联络员在基层深受欢迎也映证了尊重人的主体地位，维护人的基本权利，体恤人的一般需求，顾及人的内心感受，为人的全面发展提供法律帮助，这一以人为本的理念的合理性。

因而，在法治城市建设中，要树立以人为本的理念，就要体现对人的生存与生活、价值与尊严、人性与人格、现实与理想予以深切关怀和全面照顾的温情一面；就要切实加强群众关注的热点、重点、难点问题的依法治理，使法治城市建设不断取信于民；就要开展形式多样的法治实事活动，使群众从法治城市建设中得到实实在在的实惠，共享法治城市建设成果。

（二）法治城市建设要遵循法治发展的规律。

实现民主与自由的最大危险不在于宪法和法律制度的不完备，而在于民众的漠不关心。在法治发展过程中，法律制度的“可构建性”和“可移植性”最强，法律秩序与之相对则是缓慢变化的因素。法治精神同前两者相比，是“生长期”更长的因素。我国缺乏权利观念的传统，虽然随着社会的进步，权利观念和保护机制有所发展，但这不是出自人文传统的自然演化，而是以移植西方的概念、术语和规范为捷径，因此，权利意识难以真正进入群众的心中，这样群众在法治城市建设中自然也缺乏主动性和参与意识，更没有能力承担法治主体应负的重任。当前和今后面临的一个突出问题，必然是制度和秩序的“快速建立”与法治精神的“缓慢生长”之间的矛盾。这就是某种规律性的东西，它说明法治的确需要时间，需要我们在促使法治精神“内在生长”方面真下功夫、多花气力。[2]法官联络员制度基于对个体的更多关注，打破了法治城市建设的政府主导的模式，借助一张小小的法官联络卡，通过法官上门送法、现场调解开庭、群众电话咨询、面对面解答等多种形式实现了政府和群众的互动，实现了法治建设普遍推进和解决群众具体问题的相结合，使群众通过自身利益的实现或维权的成功，在潜移默化中培养群众崇尚法治、相信法律的精神，逐步树立合法维权、合理表达诉求的意识。

因此，要推动法治城市建设，就必然要求强化群众的权利意识。权利意识包括三个要素：权利认知、权利主张与权利要求。权利认知，就是权利主体对自己应该或实际享有的利益和自由的了解和认识；权利主张，就是权利主体对自己应该或实际享有的权利予以主动确认和维护的意识；权利要求，就是社会成员根据社会的发展变化主动向社会或政府提出新的权利请求的意识。[3]同时，要健全民意表达途径,沟通型法治重在建立政府与群众间的对话、协商机制，并以立法的形式来规范、维护。当下，在法治城市建设中群众参与不足的原因之一就是民意表达途径的欠缺，在很大程度上，政府是以自己的意识去制定、推行法律和政策来支配和管治民众，并且往往基于自身的利益有倾向性地去筛选群众诉求。所以必须建立健全选举、听证、信访、立法调研等制度，逐步改进、完善人民代表大会制度和政治协商制度的工作机制，并开发新的民意传输途径，确保法律和政策的制定是真正建立在民意的基础上，把群众参与落到实处。

 (三)法治城市建设要适时进行实践的创新。

法治简单地说包含两方面的内容，一是法律规范，二是法律实践。法治有很多种特性，但最重要的特性应该是一种社会实践，法治是社会实践的产物，社会实践给予了法治最丰富的内涵。当然，作为人类最能接受的一种社会治理方式，法治总是特定时空下的法治。现实表明，我国各地的法治实践形式有所不同，但都为国家法治提供了素材、补充了内涵，使之成为能够依照本地具体情况实施的原则，这正是法治实践的生命力所在。法官联络员制度的创设正是考虑到辖区群众的法律意识不强，参与法治城市建设积极性不高的状况而提出的。四年来，法官联络员制度在秦淮法院不断发展和逐步完善，也正是因为该制度是在对秦淮区区域特点充分调研基础上作出的，是契合当地群众需要而创设的。法官联络员也许不是法制城市建设中最好的模式，但却是非常适合秦淮作为南京老城区所固有的人口密集、旧城改造任务重、老人人口多、贫困人口多、受教育程度较低、纠纷易高发等特点的。

由于建设法治城市是一项长期的、渐进的过程，因此，在创建法治城市的过程中，既不能脱离实际，以某些外国书本上的概念、文辞或者法学教科书的定义来衡量法治实践，过于理想地去片面追求高标准，要防止教条主义、本本主义；也不能仅仅局限于法制宣传教育的层面地去抓法治城市的创建工作，从而使法治城市的创建在举办种种有关宣传活动之中流于形式。要在深刻理解法治城市内涵的基础上，站在国家法治建设的宏观大局中去探索和实践法治城市的创建工作，充分考虑法律实践的现实可能性、阶段性，注意平衡法治统一的要求与法治实践形态的多样性；要关注来自各地区、各层次法治实践的成功经验，关心在实践中获得公正合理有效的解决问题的办法；要尊重、总结和完善为实践证明有效、为民众欢迎的法治的制度和做法，使法治真正成为城市经济、政治和社会生活的有效实践。只有这样，我们才能真正提升城市的法治化水平，最终实现法治国家在城市层面的法治目标。

（四）法治城市建设要实现普法的现代转型。

邓小平曾经提出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[4]民众法律意识的启蒙和培育是一个国家民主化、法治化进程中不可逾越的环节。在法治城市建设中，普法一直是一项重要的内容，究其原因，是源于普法的法治价值。对个人而言，普法具有法律知识教育功能、行为评价功能、行为预测功能和行为指引功能。对社会而言，普法是连接法治与群众的桥梁，没有普法，就不会有法治城市建设的推进。法官联络员制度的价值就在于其转变了普法的传统模式，变“走出去”为“走进去”，变“政府要普法”为“群众要学法”，变“机械普法”为“生动析法”，变普法“单向说教”为“双向交流”。这种转变的好处就在于其不仅解决了潜在的民间纠纷，有针对性地进行了普法，而且易为群众理解和接受，实现了双方的对话和交流。所以，要改变法治城市建设群众参与不足的现状，就必须实现普法的现代转型。

洛克说：“法律按其真正的含义而言，与其说是限制不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益”。[5]因而，普法的现代转型包括以下几个方面：一是实现普法目标的转型。要将普法的目标从知法、守法深化为用法、护法，法治城市的建设，需要广大群众在其中发挥主体能动作用，而不仅仅是遵守法律、服从安排。要鼓励群众主动参与法治的全过程，鼓励群众信任法律，运用法律维护自己的权益，通过法律表达来实现对国家建设和社会发展的诉求，培养积极用法、敢于护法的能够发挥法治建设主体能动作用的群众，把法律武器传递到群众手中，鼓励他们通过正常的法律表达去争取自己应有的权益，去监督政府，去限制公权力的不适当扩张。二是实现普法方法的转型。要从“局外人”普法转向参与型普法，传统的普法多为未雨绸缪，是提前给群众灌输法律常识，很多群众因为没有相关的生活经历，就像法治的局外人。因而，普法的现代化转型应建立起参与型的普法模式。参与型普法有两种形式，一种是在民众进行或准备进行某项社会活动的时候进行普法；另一种是参与行政型普法，即在参与型行政过程中培养群众的法制观念和法律意识。三是实现普法内容的转型。要从简单普及条文转向普及条文与精神并重。过去的普法侧重的是法律条文的普及，不可否认，法律条文需要普及，但普法最应该“普”的是法律体系背后的法律精神、法律原则，如法律至上、自由、平等、民主、罪刑法定、无罪推定、权力的分立与制衡等等。只有让这些精神、原则在民众心里扎根，群众众才能真正理解法治城市建设的含义，才能培育起法律信仰，才能主动融入法治城市建设之中。

正如卢梭所言，“法律不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是刻在公民的内心里。”[6]法治城市建设不能仅仅停留在制度层面，而应得到群众的内心真切的回应。城市法治发展历程表明，只有把确保人民满意作为最根本的发展方向，法治城市建设才能顺利推进，才能赢得群众信赖和拥护，才能充分调动广大人民群众参与、支持城市法治建设，使法治城市建设永葆生机和活力。