近些年来，向法院申请执行的案件数量大量递增，各级法院尽管全力加强执行工作，仍难以扭转执行工作的被动局面。究其原因，除由于地方保护主义和部门保护主义的干扰等原因外，执行程序本身的缺陷是最主要的因素。本文拟对我国执行程序存在的问题及对策进行粗浅的探讨：

一、执行观念存在的问题及解决对策

长期以来，执行工作被认为是必须确保生效法律文书的债权实现，实现债权是执行工作的唯一目的，否则就是法院给当事人打了“法律白条”。这种观点得到社会各界和当事人的普遍认同，在法院内部也长期以此作为考核执行工作的标准。这就造成法院在执行中忽视程序、滥用职权、漠视甚至侵害债务人和案外人权利的情形屡见不鲜。为使案件最快最有效地得以执行，最常用的手段就是以拘代执。在人身失去自由的情况下，被执行人即使没有履行能力，其亲属也会想方设法凑钱赎人。由于被执行人的合法权益没有保障，越来越多的被执行人采取躲避的办法，带领全家远走他乡或者与法院玩猫捉老鼠的游戏。

上述这种错误的认识根源于对法院角色的不当认识，将作为公力救济机关的法院视为了执行义务人。法院的中立性决定了不仅在审判过程中要居中裁判，在执行过程中同样要居中执行。法院的执行机构不是讨债公司，在充分保护债权人的债权时，也要平等地保护债务人的合法权益。法院的职责是消除社会矛盾，如果被执行人确无履行能力，通过采取拘留措施，被执行人的亲属会想尽一切办法借钱还债，虽然债权人的债权实现了，但社会矛盾不但没有消除，反而产生了新的更大的社会矛盾，只不过是将债权人应承担的经营风险转嫁到其他人身上，这显然是不公平的。当被执行人没有履行能力时，作为一个公民所享有的最基本的生存权应该得到保护。

事实上，一个案件能否得到执行，应取决于被执行人的履行能力，法院只是提供一种公力救济手段。因此，执行程序的改革首先应转变执行观念。这要求执行工作应与审判工作一样，必须做到程序公正，执行活动应当严格按照法律规定的程序进行，当执行人员穷尽了一切合法执行手段后，即使当事人的债权不能实现，法院也应终结执行程序。债权不能实现或不能充分实现是经营风险所致，经营风险不可能通过法院而得到根本改变，这一后果应由债权人自己承担。“法律白条”一词的产生，是对法院审判和执行工作的误解所致。

二、实行独任执行存在的问题及解决对策

（一）实行独任执行存在的问题

执行权是行政权与司法权的集合体，其主要属性是行政权，具有执行实施和执行裁决两种基本职能。现有的执行体制中，执行员往往一案到底，办案中集执行裁决权与执行实施权于一身，既当“裁判员”，又当“运动员”。这样，由一个固定的执行法官为中心进行处置，存在以下的弊病：一是执行权能不清晰，执行权力过于集中。我国的民诉法仅规定执行工作由执行员行使，但对于具体的机构设置、组织形式、执行方式、权能等未有明确规定。实践中，大多数法院采取了执行独任制与执行合议制相结合的做法，即绝大多数执行案件和一般执行事项由执行员决定，只有重大执行案件或涉及到变更与追加被执行主体、案外人提出异议、不予执行、对被执行人采取人身强制措施等重大事项时才由执行合议庭讨论决定。这种执行方式的突出问题，是执行权能不清晰，将执行命令权、执行实施权、执行异议审查权集于独任执行员或执行合议庭一身，权力失衡，对办案人员缺乏有效的监督制约机制，容易导致权力的滥用，造成“执行乱”问题，除少数法定情形外，一旦执行人员对执行异议作出定论，当事人或利害关系人只能申诉，且没有法定的程序进行审查和处理。因此，对可能造成的不当执行或违法执行，无法从实体和程序上对相关人的权利进行保护；二是在传统的执行方式中，由于执行人员行使权力过于集中，且监督制约机制又不完善，执行人员容易滥用职权，枉法执行，办“人情案、关系案、金钱案”，暗箱操作，搞权钱交易，损害当事人的合法权益，影响司法公正。同时又因为目前大多数法院未能将执行人员分为主执法官和助执法官，③执行权未实施分立，权力分配不合理，加上执行人员的政治业务素质高低不同，办案能力有强弱。在执行过程中，往往出现业务水平低的执行人员办理疑难复杂的执行案件，缺乏有效的执行途径和手段，影响办案的进程，影响执行的效率，造成部分案件久拖不决。

（二）解决对策：分解执行权，建立执行听证制度

执行权可分解为执行实施权和执行裁决权。执行实施权从本质上说是一种行政权，而执行中对执行异议的审查，对被执行人主体的追加和变更以及案件中止，终结执行的审查裁决权，涉及改变当事人的实体权利和义务，它介于行政权和司法权之间是一种准司法权。这两种权力不能由执行员一人行使，应将执行裁决权分解出来，由执行法官行使。分权制约可以防止不当执行和违法执行。

执行程序所具有的行政性特点，要求执行要快速高效，不可能象诉讼程序通过开庭审理后作出裁决，当事人对裁决不服可以上诉。但陈述和申辩权是当事人的基本权利，应予保障。执行法官也只有在听取双方当事人的意见后，才能作出公正的裁决。对执行法官作出裁决应设置相应的程序，来确保裁决的公正性。因而可以按照行政权运作的特点设置执行听证制度，由执行法官主持听证会，申请执行人、被执行人和执行员均可在听证会上陈述自己的意见，并提出相应的证据，然后由执行法官作出裁决。当事人对裁决不服，可以向上一级法院申请复议，上级法院可以作出维持，变更和撤销的裁决。执行中应尊重债权人处分权，债权人可以和解、放弃权利；也要保护债务人的生存权，如符合法定的案件，债务人可以申请暂缓、中止、终结执行。通过设置执行听证制度，可以使执行工作做到公开、公正、避免“暗箱”操作，保障当事人的知情权。通过设定当事人在执行阶段的举证责任，充分调动当事人的主动性，提高效率。尽量减少法院职权主义色彩，还能避免当事人和社会公众对法院执行工作的误解。“法律面前人人平等”要求对在执行过程中涉及的所有当事人的合法权益应当一视同仁，予以同等保护。

三、执行中地方保护主义的存在及解决对策

要解决执行中的地方保护主义就要进行进行司法体制改革，使法院取得独立的地位。我国宪法第126条和人民法院组织法第4条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这里的“审判权”应作广义解释，即包括人民法院审理案件时所拥有的独立权利，又包括人民法院在执行案件时所拥有的权利。长期以来，法院的独立审判与执行之所以未能落到实处，根本原因就在于上、下级法院至今仍未实行垂直领导，地方法院的人事、组织和经费都依附于地方，机构产生于地方，法院院长是地方人民代表大会选举的，经费也是同级政府拔付的，在这种体制下，法院执行案件往往一涉及到地方利益而受到地方多方面的干扰，不能独立执行。因此，摆脱地方的不正当束缚，必须使法院的人、财、物脱离于地方，由上级法院调控，地方法院院长及审判、执行人员(执行法官)可由上一级人大或其常委会任命，不再由同级人大或其常委会任命，法院的经费可由国家统一列支，不再吃同级财政等。但是，不可否认，由于我国目前还处在社会主义初级阶段，社会主义市场经济仍在不断完善和发展之中，法院要想改变这种困境，还需要一定的时间。但不管怎么说，进行司法体制改革，确保司法公正，已成为大众关注的焦点，必将得到实现。

四、预交申请执行费存在的问题及解决对策

执行案件长期以来实行申请人先交费，后执行的制度，但实践中，预交了申请执行费却不一定能实现权利，而且对权利人来说，起诉时已预交受理费，或诉讼保全费、委托评估、拍卖费、鉴定费等等，在权利未实现时，再预交申请执行费，申请人抵触大，对法院有意见，一定程度上影响了法院的公正形象。在执行改革中，实行申请执行备案制度和免预交执行费制度可在一定程度上解决此不足。申请执行备案制度的具体做法是法律文书生效后，被执行人未履行法定义务，鉴于被执行人下落不明或确无财产可供执行以及有其他暂无法执行情况的，由申请人在法定期限内提出申请，法院对其进行备案登记，暂缓收取执行费，当案件具备执行条件时，据申请执行人申请，案件即时转入强制执行程序。免预交执行费制度即是变以前的事前收费为事后收费，法院在受理执行案件时，不向申请执行人预收执行费，在执行过程中或执行结案时原则上由被执行人承担，对实际执行不到款项的案件申请人，不需要支出执行费，并改变以往以申请执行总标的额计算执行费的传统做法，代之以实际执行到的款项或财产为基数，计算相应的执行费。

实行申请执行备案制度及免预交执行费制度，是对执行程序的完善与延伸，对改革执行机制，改善执行工作具有积极的作用。目前，部分法院已实施了申请执行备案制度及免预交执行费制度，受到了当事人的欢迎，收到了良好的社会效果和办案效果。