自2004年8月，全国人民代表大会常务委员会正式通过《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称“陪审决定”）以来，该制度的构建和施行在推进民主政治建设、促进人民当家作主、实现司法民主等方面具有重要意义和价值。全国各级法院按照《陪审决定》要求积极、主动落实各项规定要求，取得了一定的成效但同时也出现了一些问题。有些问题的切实解决不仅关系制度制定初衷能否真正实现，甚至对我国人民审判事业产生一定影响。故笔者认为，应当从司法审判实践角度对该《陪审决定》进行一些反思性地思考。

一、关于人民陪审员选任程序本身的问题

1、公民担任人民陪审员条件限制不合理。《陪审决定》第四条规定中，要求担任人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度。笔者认为该规定对公民担任人民陪审员的文化素质要求太高，且严重脱离社会现实。该规定如在我国经济和社会发达地区可能没有太大问题，因为这些地区具备吸引高学历、高素质人才的优势，社会整体人员文化素质较高，在可供选任的范围上基本没有障碍。但如放在我国中、西部及偏远地区，这项规定可能导致被吸纳进入人民陪审队伍的公民仅仅局限于公务员、教师等极少人群中。人民陪审的意义可能要大打折扣。

2、陪审名额确定太过随意。《陪审决定》第七条规定，人民陪审员的名额，由基层法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。这项规定无疑于就把人民参与司法审判的权利交给了作为被监督主体的人民法院来确定了。假设审判案件不需要，人民陪审员的名额是否可以为“零”呢？当然这种情况在制度落实实践中可能极为罕见，但制度本身的缺陷却是不容忽视的现实问题。

3、审查主体起不到监督、约束审判的作用。《陪审决定》第八条规定，人民陪审员担任资格的审查交由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行，同级人大常委会根据同级基层法院院长的提名进行任命。笔者认为人民陪审制度是《宪法》为了保障人民监督司法审判的一项权利，人民陪审员就是人民中产生的监督审判权的代表。如果把监督代表的选择权交给被监督的人来审查和确定，那监督的意义的又何在呢？

二、关于陪审制度在实践中遇到的实质问题

1、对《陪审决定》第五条的执行问题。《陪审决定》第五条规定“人民代表大会常委会组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员”。从规定本身来看，这条是个刚性规定，所列职业身份之人被排除在担任陪审员范围之外。笔者赞同该规定的精神，因为这是职业规避原则的必然要求。但这些被列举人员的身份是可能发生变化的，如发生辞职、离职、退职、退休等不再原有身份的情形，是否可以被吸纳进入陪审队伍。从规定本身看没有答案。笔者认为应当分情形对待。

2、对人民陪审员是否应进行培训及如何培训问题。《陪审决定》第十五条规定，“基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质”。就规定本身字面分析，对人民陪审员的培训没有刚性的要求，最多是个倡导性的规定。而且培训的义务主体是法院和司法行政机关两个部门负责，在分工和操作上没有明确规定。据笔者搜集到的资料，大多都是人民法院出面进行培训，在培训等级和内容上都没有统一的规范。目前仍属于各自灵活对待的状况。很难看出这项规定在实践中能有多大变化。

3、关于制度落实的物质保障问题。《陪审决定》第十六条、第十八条、第十九条作出对人民陪审员进行物质保障的规定。单单从规定本身看操作性上还是很笼统的。如十六条中，究竟由谁来进行表彰和奖励没有说明。十八条中就交通、就餐费用的补助标准没有说明，法院是很难操作的；有工作单位的陪审员因参加审判活动被单位克扣或变相克扣工资、奖金及其他福利待遇情况下如何操作没有明确等等。

三、问题分析及对策提出

1、关于陪审员素质门槛的解决办法。笔者认为，选任人民陪审员的目的在于让社会中道德品德高尚、社会经验丰富、具有维护社会公平正义精神、具备一定理性素养的公民参与到人民审判活动中去，通过对司法审判活动的有效监督，促进人民法院裁判结果社会公信力的提升，最终维护和树立法律的权威。因此，对陪审员在学历条件上苛刻限制没有现实意义，反而降低了社会公众对司法审判工作的参与度，越是偏远、经济欠发达的地区这种负面效应就越明显。况且，我国社会农业人口占大多数，生活居住在农村的人口普遍文化素质都不高，这样规定必然导致低文化素质群体远离司法民主，对司法公信力的社会认同并无益处。在《陪审决定》修改之前，建议由全国人大常委会授权最高法院对此作出相应的调整，大专以上文化程度仅作倡导性规定，一些特殊的地区根据本地实际完全可以放宽到初中以上文化程度标准。另外，笔者认为公民是否具备担任人民陪审员素质，学历不应作为关键条件，有权部门在审查时应该重点放在该公民是否品行良好、有无服务社会和尚法的精神、在表达和认知能力有无缺陷、有无履行陪审职责困难等方面。

2、关于陪审员的员额规定应当进行基数限制。从陪审制度本身来说，社会公民对司法审判活动的参与度越高人民法院的裁判公信力应该会越强，没有陪审员参与的审判工作是缺乏社会基础的。从司法实践出发，陪审员制度的落实确实存在这样那样的困难和操作难点，但陪审员广泛参与司法审判工作却是司法民主的重大体现。因此，为避免有些地方规避制度约束，应当对人民陪审员的人数作出最低限额的强制性规定。笔者认为，人民陪审员的人数最低不应低于所在地基层法院在编法官数的三分一，一些人案矛盾突出的基层法院还应相应增加员额比例。

3、对陪审员参与审理的适用普通程序各类案件应作硬性规定。有些法院认为陪审员缺乏法律专业化训练、对案件审理作用不大，故每年邀请陪审员参审的案件寥寥无几。甚至，有的陪审员在任期内连一次庭审都没有经历过。笔者认为，对人民陪审员的培训和引导最好是在参与案件审理过程中进行，搞一些名不其实的活动并不具有实际意义。因此，笔者建议人民陪审员参与当地基层法院普通案件审理的比例应硬性规定不低于二分之一，以扩大人民陪审员对法院各类案件审理的参与面，提高他们的感性和理性认知能力。

4、陪审员的审查、吸纳和管理应由基层人大负责较为稳妥。通览《陪审决定》，我们发现对人民陪审员的审查、管理等职责均交给了人民法院和基层司法行政机关，基层人大仅负“任命”这种程序的工作。只要稍加推敲，我们就会发现这里面存在诸多的矛盾和不顺。其实陪审制度的目的在于提高人民群众监督司法审判的能力和途径，如将该由谁来会同法院办案的权力交给办案部门来掌握难免会让人感觉陪审制度流于形式，所谓的人民监督司法审判的初衷也会大大折扣。再加上《陪审决定》对法院与司法行政机关开展此项工作在职权分工上的“模糊”，更难说能有什么操作实效。而将人民陪审员的确定工作交由基层人大来掌握，却不仅在职能发挥上较顺，毕竟人大是人民的代表和权力集中行使机关；而且利于工作的开展，人大本身具有监督法院工作的权力渠道，在具体操作过程中基本没有障碍。另外，笔者赞同有些地方采取“海选”形式选任陪审员的做法，能够体现被选任的人民陪审员具有广泛的群众基础性，但还应注意进行必要的社会公示，确保社会对人民陪审员的监督。

5、关于离职、辞职、离退人员（《陪审决定》第五条所列禁止担任人民陪审员的）建议采取灵活处置办法。《陪审决定》第五条只所以这样规定，主要是从职业身份回避的角度进行限制。而这些人一旦离开原有的岗位，他们应该就不再具有职权影响力，但这些人因原先法律工作积淀的专业素质却依然存在。从司法审判专业化的角度讲，这些人是担任人民陪审员的最佳人选，硬性地排除在人民陪审制度适用的人员范围外，确实存在浪费优质人力资源的地方。因此，笔者建议应当有条件地限制这些人参与人民陪审活动。如规定他们不得在原先工作过的行政区域内担任人民陪审员，可由市级以上人大吸纳为人民陪审员机动团体。对一些特殊的案件，可由上级人大指定到其原有工作区域外的基层法院或同级法院担任特定案件的陪审员。另外，为显示制度的公平性和防止专业法律人群介入审判的比例太大，笔者所说的机动人民陪审员的人员名额应硬性规定不得超过本行政区域内应选任人民陪审员总数的三分之一。

6、对人民陪审员履行职务应作对等保障规定。笔者认为，公民担任人民陪审员除了行使司法民主权利外，还是对社会法治公益事业的贡献。虽然法律赋予了公民参加该公益活动的权利，但公民在行使这项权利时客观上会产生一些损失，如交通费、就餐费、误工费等。我国法律规定人民陪审员在履行职务时，享有赋予给法官的很多同样权力，故笔者认为对人民陪审员的履职保障同样应给予不低于所在法院普通法官的同等待遇，应按照法官的履职保障标准给予法定损失弥补。至于有些人提出的人民陪审员在履行职务时，单位扣发工资奖金的问题，笔者觉得在人民陪审员获得误工损失保障的情况下，对其工资一块应允许企业进行适当的扣发，对于奖金一块一般不应进行扣减。为了给人民陪审员一个宽松的履职生存环境，国家应出台法律有针对性地对陪审员所在单位关于劳动关系处置方面的问题进行规范，法律制定的原则应是既要保障人民陪审员履职的正当性和法定性，又要体现保障用人单位正常的用工秩序不受影响。关于人民陪审员是否应规范着装的问题，笔者认为从规范化、社会形象的角度讲，国家应该对此进行规定，必要时可以出台相应的着装规定，制定统一的制式服装和陪审徽章，这样做能够提高陪审人员对外的公众形象和履职荣誉感。