一、公益诉讼的概述

（一）民事公益诉讼的概念

公益诉讼在我国并不是一个法律概念，而是学界实用的一个术语，主要是指国家、社会组织或个人根据国家授权或规定作为原告，对侵害社会公共利益的行为向法院起诉，依法追究违法者法律责任的一类诉讼的总称。与公益诉讼相对应的就是私益诉讼，"私益诉讼是为了保护个人私有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起"  。公益诉讼突破了传统的单一诉讼模式，将一些按照既有的诉讼理论不具有诉的利益和不适格的原告提起的诉讼吸纳进来，以达致当事人平等地接近司法和正义的目标。

法律是以利益为基础衍生出来的产品，主要目的在于通过利益的优化分配，以达到利益团体之间的和谐共赢。而民事公益诉讼的构建主要在于实现对公共利益的有效保护。因此有必要明确公共利益的内涵和范围。学界对公共利益并没有一个准确的界定，但可以达成普遍共识的是其核心内容就是利益的公共性，基本内涵是指在特定社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府方为主导所实现的公共价值。尽管公共利益衡量的是利益的公共性，但是实践中并不能仅以利益相关的人数和范围来作为界定利益公共性的唯一标准。在诉讼中，只要争议直接涉及私人利益，则该诉讼便不能纳入公益诉讼的范围。就如梁慧星先生所说的"公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，当然，损害社会公共利益最终要损害个人利益，但这里做狭义的理解，只是指没有直接损害" 。因此公共利益并不是简单的个人利益的相加，而是与不特定多数人的生产和安全相关的，涉及社会经济秩序的利益总和。

（二）民事公益诉讼的特点

相对于传统的私益诉讼而言，为保护社会公共利益而设置的公益诉讼是经济社会发展过程中出现的一种新的诉讼类型，标志着民事诉讼法理由保护个体正义向保护所有人正义方向转变，这是我国民事诉讼法发展的重大理论突破，同时也具有极大的实践创新意义。与私益诉讼相比较，民事公益诉讼呈现以下特点：

1、诉讼目的的公益性。与私益诉讼相比，公益诉讼是为了公共利益而提起的诉讼，起诉主体并不是仅仅通过诉讼达到追求自己在个案中的利益的目的，而是通过诉讼达到保护隐含在个案中又超越个案的公共利益和公共价值。目的的公益性是公益诉讼的核心特征。在公益诉讼中，诉讼标的远远超越了私人纠纷领域，而带有明显的公益性，如环境污染，消费者权益损害，国有资产流失等案件都超越了私益诉讼衡量的范围，在利益实现上呈现出公共性和巨大的影响性，是通过法律手段来解决由于社会差别等级结构和不平等机会与授权分配产生的社会问题，保护弱势群体利益的诉讼。因此，法院不能以单纯解决当事人之间的纠纷为审判的直接目的，而必须关注裁判的社会后果，体现社会公共福祉。

2、原告主体的多元化。传统私益诉讼的原告必须对待决事实具有诉的利益，否则不予受理。而公益诉讼中特定的组织和个人只要认为行为人的行为损害了社会公共利益，就有权向法院提起诉讼，请求法院制裁这种违法行为。公益诉讼的启动者不再严格局限于案件直接利害关系人，起诉主体不再唯一，呈现多元化特征，有关机关和组织都可以作为原告提起诉讼，包括检察机关，团体，个人都可以在案件中出现，作为公共利益的维护者挑战不合理的法律政策和不合法的公司企业行为，敦促政府履行监管职责，实现公共价值的最大化。

3、裁判效力的扩张性。民事公益诉讼案件因为涉及公共利益，受害主体往往不只一人，少则几十人，多则成千上万，不仅包括已经受到现实侵害的，也包括正处在侵害危险中的，还包括将来可能受侵害的。当事人主张维护的利益具有公共性，因此公益诉讼的受益主体呈现广泛性，针对该案作出的裁判效力不仅及于起诉主体，且对其他未参诉的利益相关者同样具有拘束力。

4、程序启动具有选择性。公益诉讼针对的主要是环境污染，消费者权益损害，国有资产流失等重大触犯行政法律法规的案件。作为受害主体，可以直接请求行政监管部门履行职责，制裁惩处违法行为，对于行政机关的不作为可以依然提起行政诉讼，也可以不走行政程序直接将违法行为人作为被告提起民事公益诉讼。因此，公益诉讼具有适用上的选择性。

二、我国民事公益诉讼的现状与反思

（一）我国民事公益诉讼的发展现状

我国虽没有正式确立公益诉讼制度，但在很多专家、学者和社会公益人士的推动和介入下，司法界也进行了积极的探索和实践，涌现了很多公益诉讼案例的典型，如2008年贵阳市人民检察院诉被告熊某等人在水资源保护区修建违章建筑一案，如中华环保联合会诉江苏某集装箱公司案，这些典型案件推动了民众对推行公益诉讼的拷问，同时引发了学界和司法界对于建立科学高效合理的公益诉讼制度的司考。这是我国公益诉讼发展的进步，但是我们也应看到在实践中存在的问题。如紫金矿业污染事件、康菲溢油事件以及三鹿奶粉等危害公共利益事件，不断刺痛着公众的神经，人们期待能有人或组织站出来，基于公益提起诉讼。这说明在我国公益诉讼并没有形成普遍的制度，很多公民和个人仍然无法作为适格主体参与诉讼，违法违规行为在法律和制度的漏洞和缝隙下依然顽强生存，公民权益和社会公共利益得不到及时保护，公平正义难以实现。我国民事公益诉讼的结果不尽人意，综合分析主要表现在以下几方面：（1）法院各种各样的原因或不予受理，或驳回起诉，或判决原告败诉；（2）受害者无法或不愿意提起诉讼；（3）受害者虽然胜诉，但未达到预期的目的 ，严重滞后了公益诉讼的发展。

（二）民事公益诉讼的发展困境

民事公益诉讼作为弥补国家作为社会公共利益代表在维护公共利益的过程中存在的弊端和漏洞的重要手段和工具，在推进民主与法制、维护社会公平正义、促进经济社会科学发展方面具有不可替代的作用。但无论是在立法层面还是在司法实践中，民事公益诉讼作为一个不成熟的理论和诉讼模式仍然存在很多问题，亟需关注和解决。

1、民事公益诉讼立法制度上存在缺陷。

公益诉讼作为民事诉讼法修改后新增加的条文，只是一个概括性、指引性的条文，并没有对此类诉讼类型的主体、受案范围、管辖法院、举证责任分配、诉讼费用分担上做出明确具体的规定，导致民事公益诉讼制度的完善和发展面临着诸多障碍，严重影响了民事公益诉讼在推动公共利益实现方面的作用。

首先，未明确规定起诉主体的具体范围，未将公民个人和检察机关纳入公益诉讼起诉主体范畴。新《民事诉讼法》仅规定法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这里的"法律规定的机关和有关组织"是指具体哪些机关和组织，符合什么样的条件才可以作为公益诉讼的原告提起诉讼并没有做出明确的规定。这种概念的模糊和抽象性，在司法实践中不可避免的带来操作的难度，造成起诉主体与法院在主体认识上产生理解上的误差，不利于公共利益的保护。同时该规定将公民个人和检察机关排除在起诉主体之外，导致直接利害关系人和代表国家公诉权、具有法定调查取证权的检察机关无权作为公益诉讼当事人，显然不利于公共利益的维护，也不利于国计民生的稳定。

其次，未明确规定公益诉讼的保护对象，导致受案范围不明。修改后的民事诉讼法关于公益诉讼受案范围采取并列加概括的方式予以规定，其中，"污染环境、侵害众多消费者合法权益"是最典型的两类案件，而损害"社会公共利益的行为"则属于兜底性条文。在司法实践中如何界定社会公共利益行为可能存在认识上的误差，导致法院可能以缺乏相关法律依据为由，或者出于维护强势一方的需要，或者出于地方保护主义的目的，对于某些案件要么不予受理，要么驳回起诉，如松花江水污染公益诉讼案件。

最后，未明确规定公益诉讼案件举证责任分配方式。在民事诉讼中遵循"谁主张，谁举证"的原则，但是由于民事公益诉讼被告往往是大公司大企业，与民事公益诉讼原告相比较在人力、财力、物力方面处于优势地位，由原告承担举证责任显然有失公允，调查举证比较困难。

2、由于主体多元化和公民法律意识的缺乏，导致存在滥诉的现象。民事公益诉讼的目的在于保障公共利益受到侵害的单位和个人拥有诉权，以对侵害公共权益的行为及时制止和维护。但在司法实践中也给别有用心和不法者提供恶意侵害他人利益的平台，致使那些没有利益相关的人提起诉讼恶意侵犯对方的合法权益；抑或拥有诉权的组织和个人以同一损害事实分别向法院提起诉讼，大量的民事公益诉讼案件涌向法院，将矛盾集中到了司法审判部门，增加了法院审查的难度和工作量，造成了司法资源的浪费，影响了司法机关的效率。

3、民事公益诉讼程序缺乏有效监督和制约机制。在民事公益诉讼案件中，原告主体绝大多数是具有代表意义的社会团体或有关组织，并不是权益的直接相对人，有关机关和团体在参与诉讼时也没有相应的授权，只是基于法律规定参与诉讼。但是法律法规对有关机关和组织的处分权限并没有进行限制，没有对其在诉讼活动中承认、变更、放弃诉讼请求的法律行为做出具体规定，同时法律规定对这类诉讼活动缺乏有效监督，极易导致有关机关和组织的授权被滥用，严重侵害社会公共利益。

三、国外民事公益诉讼概况和立法经验

（一）国外民事公益诉讼立法概况

公益诉讼最早起源于罗马法，在近代以来不断发展完善，无论是大陆法系的德国、法国、日本，还是英美法系的美国、英国、印度，都在民事诉讼法或者环境保护法、消费者权益保护法等单行法中建立了公益诉讼制度。纵观各国有关公益诉讼的立法概况，世界范围内的公益诉讼模式大致有两种：一是强调公共执法型的公益诉讼模式，以大陆法系为代表，包括检察官提起民事公诉、政府机关提起公益诉讼、社会团体或者民间组织提起的团体诉讼三种类型；二是强调以私人执法型的公益诉讼模式，以英美法系为代表，主要指公民诉讼，即由无直接利害关系的公民作为私人检察长提起的公益诉讼。

1、美国

20世纪美国在经历了剧烈的社会变革后，尝试了各种机制和政策的改革，设立了众多公益机构，在环境、有色人种，女性等方面开展各种公益诉讼，保护弱势群体的利益。1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着民事公益诉讼在美国的产生 ， 美国在此领域开展广泛深入的研究，一直走在世界前列。美国还通过《反欺骗政府法》、《清洁空气法》、《清洁水法》、《油污法》等法律将维护政府利益和公共利益的诉权广泛赋予政府、公民、个人和其他社会组织，公民在维护公共利益方面作为"私人检察官"而发挥着重要作用。随着法律制度的不断完善和公益诉讼体系的日渐成熟，美国不断扩大公益诉讼的受案范围，包括妇女堕胎、种族隔离等都被纳入公益诉讼体系，使得"美国社会似乎是堕入一张法律之网中--比其他国家或这个国家的过去都更这样"

2、英国

在英国，公益诉讼主体资格极具变化和复杂性，一般是有检察长代表公众提起诉讼，以阻止违法行为，维护社会团体的利益。在检察长作为原告诉讼时，与案件具有直接利害关系的个人便不再具有主体资格。但是此种情形也有例外，当检察长怠于行使职权，经检察长同意私人可以提起诉讼，美国法学家C.盖茨称之为"检举人诉讼" 。另外，英国的《污染控制法》又规定"对于公害，任何人都可提起诉讼"。英国法还赋予某些机构如平等委员会等组织特别诉权，在面对歧视性政策、立法、政府行为时可提起诉讼，以维护公共利益。英国政府在某些情况下，也可以为了辖区内的群体的共同利益提起公益诉讼，作为其他诉讼缺位的补充。

3、德国

德国作为大陆法系国家的代表，公益诉讼主要是由检察机关等国家机关提起，相应公益团体也可以提起团体诉讼。德国公益诉讼制度的确立以1960年的《德国法院法》为标志，该法确立了联邦最高检察官作为联邦公益的代表人。此外，根据德国民事诉讼法第632条、第638条和646条的规定：检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。随着工业化的不断发展，环境问题日益严峻，德国法不断放宽团体诉讼要求，通过《反不正当竞争法》、《商标法》、《关于侵害消费者权利和其他权利之停止侵害（不作为）诉讼法》等法律赋予相应社会团体公益诉讼资质，以维护公共利益为目的提起团体诉讼。由于此类团体机构严密，与诉讼相对方的实力具有一定的对抗性，一定程度上增加了胜诉的几率。此外，德国法还赋予公民提起宪法诉讼的权利，突破了公益诉讼对公民个人主体资格的限制。

4、日本

日本公益诉讼起步较晚，但是在保护国民利益方面发展迅速，已经进入蓬勃发展时期，出现了很多类型的公益诉讼，并且广泛赋予检察机关和公民个人民事公益诉讼主体资格。《日本检察厅法》也有"检察机关可以作为公益代表人进行其它法令规定的属于职权范围内的事务"的规定。另外，1948年日本地方自治法第242条有关居民诉讼的规定，奠定了在不侵犯自己利益前提下，原告享有法律赋予的提起诉讼的权利。  近代以来，日本民事公益诉讼方式不断多样化，出于维护公共利益的目的，对不合法婚姻的撤销、政府工费开支等都被列入公益诉讼的范围，公益诉讼成为一种普遍的模式。

（二）国外民事公益诉讼先进立法经验

国外公益诉讼制度经历了较长的发展历程，形成了比较完善的民事公益诉讼制度体系。通过大陆法系和英美法系典型国家的分析比较不难看出，国外普遍设立了多重公益诉讼模式，以维护社会公共利益，如团体诉讼、集团诉讼、个人诉讼等。其次，国外民事公益诉讼原告主体资格呈现多样化，不仅有特定机关如检察机关，还有社会团体和个人，不仅是直接利害关系人，还是非直接利害关系人都可以提起诉讼，主体资格不断扩大。再者，国外民事公益诉讼受案范围呈不断放宽的趋势，除环境保护、消费者权益等传统公益诉讼外，对与公共利益有关的种族、性别歧视，政府收费开支，合宪性等多种问题都大开诉讼之门，将此类案件纳入公益诉讼范围。此外，检察机关参与公益诉讼成为一种广泛形式和社会共识，检察机关地位的优先性和职权的广泛性使其在维护公共利益上享有天然的优势和便利，由其以国家利益代表人的身份向法院提起民事公益诉讼成为约定俗成的普遍做法。

四、我国民事公益诉讼制度的理论构建

鉴于我国在民事公益诉讼立法上的滞后性和实践上的不可操作性，与当前公益诉讼越来越成为保护公共利益的主流方式的现实矛盾，我国有必要重构我国的民事公益诉讼制度。针对我国民事公益诉讼的特殊性，结合国外实践经验，笔者拟对民事公益诉讼的具体实施和运用提出以下几方面的建议：

（一）建立科学的民事公益诉讼制度体系

1、进一步完善立法和明确授权，合理规定诉讼主体制度，将检察机关和公民个人纳入诉讼主体范围。

公益诉讼作为不同于私益诉讼的独立的诉讼程序，应该建立一套完整的法律制度，包括起诉主体、举证责任、审判程序等，成为民事诉讼法单独的一编。目前亟待解决的就是民事公益诉讼的主体问题，新修订的《民事诉讼法》规定"法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼"，而现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织只有海洋环境保护法中明确规定海洋行政主管部门。因此为了切实维护公共利益，方便有关主体提起诉讼，宜在此处做缩小解释为维护社会公共利益的相关行政机关及其检察机关，通过单行法授权相关部门公益诉讼主体资格。对于有关组织的规定则采取扩大适格主体的方式，仅由法官在审理案件时对在我国依法注册或者备案登记范围内的的民间团体的诉讼资格进行依法审核，而不需履行批准程序，通过不断的探索和实践确定有关组织的具体范围。

在公益诉讼主体方面，积极借鉴国外先进的司法理念，将检察机关和公民个人纳入主体范围，以充分发挥他们的独特优势。检察机关作为司法机关有专门的诉讼法律人才，享有法律赋予的调查取证职权，有丰富的实践经验，可以提高案件胜诉率。公民个人作为社会整体的一分子负有参加社会管理的责任和义务，且公民个人作为违法行为的直接受害人或利益相关者，由其作为原告参与诉讼不仅可以解决公益诉讼求告无门的问题，也可以最大限度的保护社会公共利益，充分发挥公民个人的法律监督作用。

2、明确民事公益诉讼案件的受案范围。

目前，民诉法中关于民事公益诉讼受案范围的规定采取列举加概括的形式，给法官留下了极大的自由裁量空间，同时也给法律适用带来了很大的难度，不利于公共利益的维护，有必要明确此类诉讼的受案范围。根据诉讼主体的不同，可以做出如下限制性规定，对行政机关提起的民事公益诉讼案件范围应限定于行政机关职权管理范围内的案件，并且这种职权应为其法定范围内的职权。超越行政机关职权管理范围的公共利益案件则不应由其提起民事公益诉讼：检察机关提起的民事公益诉讼应当针对涉及重大国家、社会或其他公共利益、无具体受害人或者受害人不便提起诉讼的案件，如国有资产流失案件、严重扰乱社会主义市场经济秩序的案件、大型环境公害案件以及其他与公共利益有关的案件；社会团体组织提起的民事公益诉讼案件应与自身注册的利益代表范围内的案件，不能超越法定职权和范围，并获得公众和国家认可；公民个人作为原告提起诉讼的案件必须是与自身有直接或间接的利害关系，代表一类群体参与诉讼，诉讼结果可以及于群体范围内的所有受害人的诉讼案件，如特殊侵权等。

3、进一步明析民事公益诉讼案件的举证责任分配方式。

在民事诉讼领域，一般遵循"谁主张谁举证"的举证规则。但是由于民事公益诉讼属于特殊侵权领域，具有特殊性，此类案件中原告方多为处于弱势低位的群体，而诉讼相对方多为实力雄厚的大公司大企业，双方无论在人力、财力、物力，还是举证责任能力方面都存在极大悬殊，如果仍然按照一般举证原则各自承担举证责任显失公平。因此，在民事公益诉讼案件中适宜实行无过错责任和过错推定责任原则，由原告证明公共利益收到损害的事实或即将受到损害的事实即可，同时相关行政机关负有提供信息等协助义务，而由被告对法律规定的免责事由以及行为与结果之间不存在因果关系承担证明责任。

（二）完善民事公益诉讼起诉程序

1、建立公民个人与有关机关和组织的信息交流平台。

虽然目前我国并没有将公民个人纳入公益诉讼主体范围，但是并不意味着就此剥夺了公民权利。公民个人负有参加社会管理的责任和义务，同样也有检举、控告、监督侵害公共利益，危害社会管理等行为的权利，如《消费者权益保护法》规定，消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为。但是由于我国公民个人暂时不能提起公益诉讼，为了保障公民个人权利的行使，有必要在公民个人和有关机关组织之间建立信息交流平台，便于公民个人反映违法侵权损害公共利益的行为，经由相关机关和组织调查核实后提起公益诉讼。此举既能保障公民个人的监督控诉权利，同时一定程度上也能防止有关组织和个人的滥诉行为，相同申诉和控告行为由相关机关和组织核实整合后起诉，减少了法院审查工作容量，同时节省了司法资源，提高了司法机关的工作效率。

2、建立民事公益诉讼的诉前程序。

将公民个人纳入公益诉讼主体资格范围是我国公益诉讼发展的大势所趋，由于主体的多元化和公民法律意识的缺乏，给滥诉留下了极大的空间。江伟教授就曾明确表示: "公益诉讼的提起不能没有任何限制，否则就可能会被过度利用，法院因而不堪重负，遵纪守法的企业也不堪其忧"，因此，有必要建立民事公益诉讼的诉前程序。由公民个人作为原告的案件，必须履行先向行政机关申报的程序，对于行政机关履职范围内的案件，可以由行政机关先行处理或履行职责。对于已经起诉到法院的案件，法院先行审查，对于不属于公益诉讼范畴的案件，告知当事人提起民事诉讼；对于应由其他国家机关提起诉讼的案件，及时告知当事人和相关机关，由合法的主体提起公益诉讼；对于确定是滥诉的行为要依法追究相关法律责任，对被告造成损失的要赔偿相应损失，故意捏造事实、伪造证据等构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过诉前程序，既能对案件起着分流作用，同时能预防和制裁滥诉的行为，规范民事公益诉讼程序的流程管理。

（三）在民事公益诉讼中引入监督机制

在民事公益诉讼中，由于起诉主体通常并不是侵害行为的直接受害人，只是公共权力的维护者和代表着，在诉讼活动中由于各方压力和出于私利容易作出损害公共利益的权利处分行为，因此，必须对原告主体的权利进行限制。对于有关组织和团体作为原告在诉讼中放弃诉讼请求、承认对方请求、撤回诉讼请求、当事人和解等诉讼行为必须经过法院准许，法院依职权调查收集证据，从而干预诉讼主体的处分权，以保护公共利益。同时，在民事公益诉讼中引入检察监督机制，充分发挥检察建议的作用，对于诉讼中出现的问题及时向相关部门提出建议，敦促相关部门纠正和解决，对违法审判行为进行抗诉，以促进立法和行政管理机制的完善，切实保护社会公共利益。