我国缺陷产品召回制度的思考
作者：蒋新建 发布时间：2007-09-07 浏览次数：1402
摘 要 产品召回制度作为政府管理产品质量的一种有效手段，自上世纪60年代在美国确立以来，因其注重对消费者权益的保护得以在世界范围内大力推广。然而，我国在此方面的立法呈现出很大的滞后性，直接导致政府在缺陷产品监管上的无力以及消费者权益被肆意损害。为此，应该在借鉴国外先进经验和结合中国国情并制定和完善有关产品立法的基础上，构建我国产品召回法律制度。
关键词 缺陷产品 召回制度 惩罚性赔偿
产品与我们的生活息息相关，而质量是产品的生命，产品质量直接关系到我们的人身与财产安全，对我们的生活产生巨大的影响。但随着科技进步，产品种类繁多，构造也越来越复杂，由于设计、制造失误而形成的“缺陷产品”给消费者人身、财产造成的损害事件时有发生。一些国外生产商拒绝召回已在我国出售的缺陷产品的根源就在于立法上的差异⑴。美国等一些发达国家拥有较完备的缺陷产品召回法律制度，而我国在召回方面的立法几乎是空白⑵。这种差异导致了我国在缺陷产品上的监管不力、企业对缺陷产品召回的轻视和消费者正当权益的损害。而加入WTO 以后的挑战将更为严峻。因此，我们当务之急是借鉴美国等发达国家的先进经验，建立起我国的缺陷产品召回制度。
一、建立缺陷产品召回制度的意义
(一)完善的救济体系能更切实地维护消费者权益
在我国现行法律体系中, 对消费者权益进行保护的法律主要是《消费者权益保护法》和《产品质量法》,从二者规定的法律责任看, 采取的都是事后补救的救济方式。事后补救的救济方式对于消费者的财产损失可以起到实质的救济作用, 但对于给消费者造成的人身损害, 却无法给予实质性的救济, 因为人的身体健康和生命安全是无价的。而缺陷产品召回制度所确立的事先防范的救济模式弥补了事后补救的救济方式的不足, 对于保护消费者的身体健康和生命安全具有不可替代的作用。
(二)规范的经营者行为维护了市场秩序
在计划经济向市场经济转轨的过程中, 我国的市场秩序比较混乱, 其表现之一就是假冒伪劣商品泛滥,经营者籍此不正当手段获得了无比巨大的利润。这不仅侵犯了消费者的权益, 更扰乱了市场秩序。此时如果没有有力的外部力量对此行为进行制约, 在“劣币驱逐良币”的效应下, 将会有越来越多的经营者为无度地追逐巨大的利润而肆意破坏市场秩序。此种外部力量就是国家立法。市场经济作为法治经济, 它必须依靠国家法律建立起有序竞争的市场秩序。缺陷产品召回制度可以规范经营者的经营行为, 从而维护市场的有序运可以规范经营者的经营行为, 从而维护市场的有序运行。
(三)节约了国家的诉讼资源
由于产品存在缺陷而引发的产品责任纠纷和消费争议, 立法虽规定了多种解决途径, 但最具权威的仍然是诉讼途径。由于我国现行民事诉讼制度设计上的缺陷, 这类纠纷一旦进入诉讼程序, 即使是一些小额纷争, 仍要耗费法院及当事人大量的时间、精力和财力,占用大量的诉讼资源。而缺陷产品召回制度阻止了大量产品责任纠纷和消费争议的发生, 大大节约了国家的诉讼资源。
(四)提升民族的国际地位
1999年春天,两名美国东芝笔记本电脑用户向美国地区法院提出诉讼, 认为东芝公司便携式笔记本电脑软盘存在缺陷, 可能导致数据丢失或损坏。最后双方进行庭外和解???东芝公司召回问题笔记本电脑, 并向50万美国东芝笔记本电脑用户赔偿10.5亿美元巨款。而同样是东芝用户的中国消费者除得到了东芝提供的免费软件补丁外, 一点赔偿也没有⑶。纠其原因,美国有完善的缺陷产品召回制度, 而中国由于此项制度的缺失, 中国消费者要求东芝公司召回问题笔记本电脑并赔偿损失没有法律上的依据, 从而给东芝公司的“歧视性处理”提供了可乘之机。在世界经济一体化的今天, 建立我国的缺陷产品召回制度, 对于维护我国消费者在国际民事交往中的权益具有重要意义。
二、我国缺陷产品召回制度现状分析
从我国现行立法看, 涉及缺陷产品召回制度的法律规范主要有《消费者权益保护法》、《上海市消费者保护条例》以及《缺陷汽车产品召回管理规定》等。实践中, 产品召回的案例近年来也时有发生。这其中既有国家强制召回的, 也有经营者主动实施的召回。如,2002年7月, 国家质检总局发布公告, 决定对当年第二季度产品质量国家监督抽查中存在严重质量问题的家庭及类似用途插头插座产品予以强制收回⑷。 有人认为收回和召回虽然只有一字之差, 但是两者存在典型区别⑸。 实际上, 召回源于英语单词recall, 原意就是 “收回”的意思。产品召回, 简单地说, 就是收回产品的意思⑹。 强制收回就是缺陷产品召回制度中的强制召回。再如,
从我国缺陷产品召回的立法与实践现状看, 目前主要存在下述问题:
(一)现行规范适用范围狭窄, 效力层次低下, 使我国的缺陷产品召回制度缺乏应有的权威性目前, 关于产品召回制度, 我国没有在全国范围内统一实施的基本法律。有人认为《消费者权益保护法》已经对产品召回制度作了规定,《消费者权益保护法》第十八条规定:“经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷, 即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对人身、财产安全造成危害的, 应当立即向有关行政部门报告和告知消费者, 并采取防止危害发生的措施。”从这条规定的字面上来看, 并未涉及“产品召回”的概念; 从其内容上看, 也仅仅浮光掠影地涉及了缺陷产品召回制度, 不能说是真正意义上的缺陷产品召回制度, 最多只能说为我国缺陷产品召回制度的建立打下的伏笔。《上海市消费者保护条例》作为我国首个将召回制度明确列入条文的地方性法规, 仅适用于上海市, 适用地域范围狭窄, 效力层次较低。《缺陷汽车产品召回管理规定》是我国第一个真正意义上的缺陷产品召回制度。该规定明确界定了缺陷汽车产品、缺陷汽车产品召回等概念, 并对召回义务主体、召回管理主体、召回程序、法律责任等都作出了详细、完整的规定。但惜乎其只适用于部分汽车产品, 且只是一个部门规章, 效力层次同样太低。
(二)现行规范原则性过强, 缺乏可操作性, 无法在实践中加以具体运用且不论《消费者权益保护法》第十八条的规定到底是不是真正意义上的缺陷产品召回制度, 仅就其规定的内容而言, 其对缺陷产品召回的管理主体、召回的程序、经营者的责任等都没有作出明确规定, 因而这条规定形同虚设, 实际上无法操作。《上海市消费者保护条例》在第三十三条规定:“经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷, 即使正确使用商品或者接受服务仍然可能对消费者人身、财产安全造成危害的, 应当立即中止、停止出售该商品或者提供该项服务; 商品已售出的, 应当采取紧急措施告知消费者, 并召回该商品进行修理、更换或者销毁, 同时应当向有关行政管理部门和行业协会报告。经营者提供的商品或者服务存在前款所列严重缺陷, 且经营者未采取前款规定的措施的, 有关行政管理部门应当依法要求经营者立即中止、停止出售该商品或者提供服务, 对已售出的商品采取召回措施。市消费者协会发现商品或者服务存在严重缺陷的, 可以向有关行政管理部门提出相应的建议。”这条规定比《消费者权益保护法》的规定有所进步, 一是明确使用了“产品召回”的概念, 二是在内容上比《消费者权益保护法》第十八条的规定略显详细。但仔细研究其内容, 仍然规定得十分粗略, 原则性较强, 缺乏可操作性。
(三)召回管理主体不明以及管理主体不具备专业性, 导致缺陷产品召回制度的功能难以真正实现《消费者权益保护法》和《上海市消费者保护条例》涉及到召回管理主体时的用语都是“有关行政部门”、 “有关行政管理部门”, 指向不明确。长期以来, 我国政府部门分工不明、职能不清, 数个部门在同一个问题上既都有权管理, 又都可以推委不管。从美国缺陷产品召回的实践看, 召回行为都是在政府职能部门的主导下实施的, 即使是生产者主动实施的召回, 也都是按政府部门的要求进行的。因而政府部门在缺陷产品召回制度中起着举足轻重的作用。如果没有明确的召回管理主体, 缺陷产品召回制度无法真正得以实施。《缺陷汽车产品召回管理规定》明确规定:“国家质量监督检验检疫总局负责全国缺陷汽车召回的组织和管理工作。”
实践中, 缺陷产品召回也大多由国家质检总局负责组织和管理工作。但缺陷产品召回制度中涉及的缺陷品遍布各行各业, 认定缺陷产品需要具备相应的专业知识, 由一个部门统一管理各类产品的召回工作, 不论是召回工作的质、还是量都难以得到保障, 从而影响产品召回制度功能的实现。
三、我国的产品召回法律制度的立法构想
建立产品召回制度是发展和健全社会主义市场经济体系的必然要求，是规范产品质量秩序、保障消费者合法权益、提高企业责任意识和市场竞争能力以及促进我国产品责任保险业务发展的重要措施。在借鉴外国先进立法和实践经验并结合我国市场经济发展的实际情况基础上，笔者认为，要建立我国的产品召回法律制度应从设计好以下的几个方面入手：
(一) 法律体系的构建
产品召回制度不能局限于行政规定、部门规章，而应以立法形式固定下来，因为只有法律才是调节产品召回相关经济关系的最有效、最有力的工具。纵观国外有关召回制度的立法体例，基本上有两种。一种是制定单行的产品召回法，在此基础上再依该产品召回法制定各种产品召回的具体措施。因为，产品的种类繁多，不同性质的产品所需采取的召回在时间上、方式上、紧急程度上许多方面是不同的，必须区分对待。另外一种是在现行其他法律中采用专篇和专章的方式对产品召回作明确的规定⑺。我国目前关于产品质量和消费者权利的主要法律中，《民法通则》属于典型的民法范畴；《消费者权益保护法》和《产品质量法》仍有许多方面需要完善，它们都不能将具有经济法性质的产品召回制度囊括其中。所以，我国的产品召回制度应该采用制定单行的产品召回法的立法体例。并在此基础上，对《消费者权益保护法》和《产品质量法》加以完善，而这种完善要照顾到整个立法的统一与协调，不能重复规定，要有各自的侧重点，以便与将来制定的产品召回法相互呼应，共同建立一个立体的产品召回法律制度。由于我国建立并完善产品召回制度需要一个过程，其间有许多事情可能是现在无法预料到的，法律调整的经济关系内涵的前瞻性受到一定的局限，因此需要考虑到我国经济发展的现实情况，立法上循序渐进，不能急于求成。
(二) 主管机构的设置
产品召回的主管机构在产品召回制度中起着核心的作用，其设计合理与否直接影响到产品召回制度的实施效果。参考国外的经验，主管产品召回的机构大都是专门的独立的机构，并且各机构根据召回所涉及的产品种类都作了明确的专业化分工。因此构建我国缺陷产品召回制度，也应将此作为发展的趋势或目标。我国在产品质量管理中已经形成了以国务院领导的国家质量监督检验检疫总局为核心的管理体系，这完全可以在现有的监督产品质量的机构体系下，通过增加各机构的职能来实现分工管理而不必再另外设立专门的产品召回的主管机构。即在国务院的领导下，建立以国家质量监督检验检疫总局及地方质监部门为核心的产品召回的主管机构，而对于产品专门化管理的目标就通过在质检部门内部成立分支机构或下属部门的方式来完成。这些主管机构的主要职责包括对产品的信息进行收集，对信息进行分析和评估，协助生产者或产品提供者通过多种有效途径向公众发布信息和召回公告，对产品的召回率进行评估、通报，发布强制召回命令，以及对违1反产品召回法的行为进行处罚等。鉴于我国的特殊管理体制，在构建召回制度的主管机构时要特别避免设立职能上相互重叠的部门或分支机构，要明确各个部门对不同产品进行召回的管理职责，避免出现多头管理的情况。
(三) 召回标准的设立
产品召回制度的对象是缺陷产品，缺陷产品是指由于企业在产品设计上的失误或在生产线某环节出现错误，从而产生的大量危及人身安全及财产安全的产品，而且这些产品已部分或全部流入市场。其构成要件有三点:一是该产品是在规模生产中制造的，二是该缺陷对公共安全或公共利益构成威胁，三是该产品已经进入市场。因此，确定产品是否存在缺陷是产品召回制度的基础，没有正确的评判标准，产品召回制度就难以发挥其应有的作用。评价并确认企业的产品是否具有缺陷是建立在产品质量的行业标准之上的。在我国现行的是一种由政府代替企业对社会承担责任的模式，即企业生产和销售都要经过目录管理程序，产品在进入市场前，由政府权威部门按照官方的市场准入标准、技术标准、质量标准等一系列行业标准评估产品并对审核过关的产品同意进入市场。如果产品在流通中出现质量问题或发现存在缺陷，那么政府就会陷入比较尴尬的处境，因为事前政府曾认定产品质量是合格的，如果主动查处缺陷产品并实行召回无异于宣判自己有过错。这种情况下，政府大多由于不愿承认错误而和缺陷产品生产商站在一起，甚至袒护他，使得消费者的利益难以得到保证。所以有必要改变这种事前认定制度，确立事后认定的新制度，即通过制度设计使政府和消费者处于同一阵营，共同监督产品的质量。政府不再对市场准入产品的质量问题进行审核，而由企业递交有关报告列举产品质量符合行业标准的理由，或由第三方(如行业协会)出示生产商的产品质量合格报告。一旦企业生产的产品进入市场后出现质量问题或发现隐患，责任完全由企业承担或者企业与第三方共同承担。在这种新的机制下，由于政府与企业间共同利益的不复存在，它就能以裁判员的身份对相关责任方从保护消费者利益的角度施以重罚，从而在有效地唤起生产商的质量意识的同时，也保证了政府部门顺利地进行监管活动。
(四) 召回程序的规范
规范缺陷产品召回程序: 缺陷产品召回立法往往既有实体法 , 又有程序法 , 两者共存在于一部法规里。生产企业对待缺陷产品的不同态度决定其进入不同的产品召回程序。第一种召回程序可以称之为特殊程序，主要针对诚实自律的企业。第二种召回程序称之为一般程序，针对召回缺陷产品的一般情况。鉴于我国的实际情况，现阶段的产品召回程序应该采用一般程序。主要包括五个步骤：(1)产品缺陷报告。制造商身发现或者根据销售商、进口商、租赁商、修理商、买主的信息反馈认为产品可能存在缺陷，应当及时向主管部门报告，并以有效方式通知销售商暂停销售该产品。另外，买主、其它单位和个人发现产品存在缺陷也有权向主管部门报告。(2) 主管部门评估鉴定。主管部门在收到报告后，首先要组织专家对该产品进行调查、检验和鉴定，如果产品存在缺陷，则要根据产品缺陷危害评级标准确定认定产品缺陷的程度如何，包括缺陷的形式、进入市场的缺陷产品数量、伤害发生的可能性等。然后在认定的产品缺陷的级别上确定该产品的召回级别。注意在主管部门对一系列问题作出结论时，应给生产商留有申辩的机会。(3) 制定召回计划。制造商在收到主管部门的召回结论后，应立即着手制定召回计划。在召回计划中，企业要收集关于产品缺陷的所有信息，进一步确定缺陷产品何时、何地以何种方式进入市场，累计进入市场的缺陷产品数量和累计使用人数。并以此为基础制定包括停止缺陷产品继续生产、通知销售商停止批发和零售缺陷产品、通知相关买主有关缺陷的具体内容和处理缺陷的时间、地点和方法等在内的基本内容。(4)实施召回。制造商实施召回，首先应当召开信息发布会，向公众发布有关缺陷产品的信息，内容包括产品存在的缺陷、可能造成的损害及其预防措施、召回计划等。其次，制造商在主管部门的协助和监督下，召回产品并依法对召回产品进行修理、收回、处理或销毁。(5)召回结果报告。当制造商完成缺陷产品召回后，应向主管部门递交召回结果报告，由主管部门审查后向社会公布。同时召回主管部门应负责记录、保存有关生产商的产品缺陷及召回过程。
(五) 惩罚机制的完善
一项好的法律制度要得到有效的贯彻落实，必须辅之于严厉的法律制裁手段，正所谓没有规矩不成方圆。产品召回制度的顺利实施，一方面要依靠企业对待产品质量的清醒认识和对召回制度的自觉遵守，另一方面就得依靠严厉的惩罚制度对付不愿按照制度召回缺陷产品的制造商。如果惩罚制度设计的不合理或没有足够的惩罚性赔偿的警戒，使处罚力度偏轻，造成企业接受惩罚的成本还比召回的成本小的结果，那么在投机和逐利的心理支配下企业必然不愿意召回其缺陷产品，产品召回制度也就不可能得到很好的贯彻落实，所制定的有关产品召回的法律也将成为一纸空文。我国的汽车召回制度中就存在这样的问题，根据《汽车产品召回管理规定》，对汽车制造商违反该规定的行为最高才处以罚款 30000 元，这个金额远低于一台汽车的生产成本，所以汽车制造商是否会自觉遵守该规定，结果可想而知。产品召回制度的最大特征，一是对已造成社会损害的企业进行惩戒，二是对尚未造成损害、但已发现缺陷产品的企业给予预警，即只要发现有批量产品存在质量问题并有可能对消费者造成人身或财产伤害，企业就有义务将该缺陷产品全部召回。有鉴于此，我国确有必要在产品召回制度中引入英美法系中的惩罚性赔偿制度以改变目前惩罚力度偏轻的不利局面。惩罚制度的设计应立足于鼓励厂商自觉配合完成缺陷产品召回 , 坚决杜绝故意隐瞒、逃避监督、虚假召回等现象⑻。惩罚性赔偿又称示范性赔偿或报复性赔偿是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际的损害数额的赔偿，它具有补偿被害人遭受的损失，遏制或惩罚不法行为等多重功能。惩罚性赔偿制度与产品召回制度同步施行，有利于督促企业认真履行产品召回制度的相关规定，有利于主管部门对缺陷产品进行控制和管理，有利于产品召回制度真正得到贯彻落实，从而最终达到保障消费者权益的目的。
结语
人无信不立，产品召回制度，一方面将可能发生的悲剧消弭于无形，另一方面唤回人对社会、对他人的信心。召回的目的是消除产品存在的隐患，消除缺陷产品对公共安全的威胁。相信结合当前我国的立法状况以及我国的具体国情，并在有效借鉴国外先进经验的基础上，我国能够建立起完善的召回制度。
参考文献：
⑴ 解志国.涉外产品责任案件的法律解决.人民法院报.
⑵ 容樱.关于构建我国缺陷产品召回制度的法律思考.政法学刊.2004年第 5期第 21卷.
⑶ 马新华.构建我国缺陷产品召回制度的思考.甘肃政法成人教育学院学报.2003年第 3期.
⑷ 吴冬晖.建立我国缺陷产品召回制度之立法讨论.武汉理工大学学报 (社会科学版).2002年第 6期(第 15卷)。
⑸ 王利明，惩罚性赔偿研究，中国社会科学，2000年第 4期。
⑹ 程信和, 赵湘英 产品责任法比较研究???兼论我国相关立法的完善 [J] 中山大学学报 (社科版) , 1999年第 4期。
⑺ 李 梅 产品缺陷及其产品责任案件中的法律适用 [J ]当代法学, 2000年第2期。
⑻ 涂昌波 产品责任的法律1界定 [J] 法学, 1995年第2期。
